REFERENCIAS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES.

Texto parcialmente extraído de la siguiente publicación:

• García Hernández, M.; Calle Vaquero, M. de la (2013). “Capacidad de carga turística y gestión de flujos de visitantes en espacios patrimoniales de dominante histórico-cultural”. En Melgosa Arcos, F.J. (2013) (coord.). Turismos de Interior: planificación, comercialización y experiencias. Madrid. Editorial Pirámide. Pp. 97-125. ISBN: 978-84-368-2860-3. 

El Centro del Patrimonio Mundial de la UNESCO, ICOMOS y la Organización Mundial del Turismo se hicieron eco de los problemas de presión turística de los sitios patrimoniales hace ya casi veinte años. Buena parte de la documentación que han emitido al respecto se generó a partir de los años noventa en un intento de adaptar a la realidad patrimonial el bagaje de conocimiento generado a nivel científico respecto al uso del concepto de capacidad de carga.

ICOMOS.

Las reflexiones más antiguas sobre la necesidad de limitar el uso turístico de los bienes patrimoniales corresponden al Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS). El comité científico especializado en turismo cultural de ICOMOS elaboró la primera versión de la Carta de Turismo Cultural (1976), adoptada a nivel general por el ICOMOS en la 7ª Asamblea General celebrada en 1984. En este documento aparecen las primeras alusiones a los “efectos negativos, nocivos y destructivos que acarrea el uso masivo e incontrolado de los monumentos y los sitios”. También se señalaba que el respeto al patrimonio “sólo puede asegurarse mediante una política dirigida a la dotación del necesario equipamiento y a la orientación del movimiento turístico, que tenga en cuenta las limitaciones de uso y densidad que no pueden ser ignoradas impunemente”.

En el transcurso del tiempo estos planteamientos se han ido modificando. La gestión del patrimonio, entendida durante mucho tiempo exclusivamente como gestión del objeto patrimonial, se amplia y da cabida a la gestión del flujo de visitantes. En 1990 se publica un trabajo titulado Guidelines for the Management of World Cultural Heritage Sites (Feilden and Jokilehto, 1998) bajo patrocinio de ICCROM y UNESCO. El sexto capítulo del manual se centraba en “The Visitors to World Cultural Sites”, temática que posteriormente se desarrolla en una monografía específica: Tourism at World Heritage Cultural Sites: The Site Manager´s Handbook, editado con motivo de la 10ª Asamblea General de ICOMOS en Sri Lanka y en cuya difusión posterior colabora activamente la Organización Mundial del Turismo (Garfield, 1993). Se parte de la necesidad de encontrar un equilibrio entre las necesidades de la conservación, los intereses de la población local y el creciente número de visitantes. El primer paso consiste en establecer la filosofía de gestión del Sitio, para lo que se recurre –entre otros- al concepto de capacidad de carga.

Estos cambios se hacen patentes en el proceso de revisión de la Carta sobre Turismo Cultural, cuya nueva versión fue aprobada en la 12ª Asamblea General celebrada en 1999 en México. Se postula una relación dinámica entre los sitios con Patrimonio y el Turismo que “debería gestionarse de modo sostenible para la actual y para las futuras generaciones” (Principio 2). Sin embargo, el mayor cambio estriba en la prioridad que se otorga a garantizar una experiencia de visita óptima. “La Planificación de la conservación y del turismo en los Sitios con Patrimonio debería garantizar que la Experiencia del Visitante le merezca la pena y le sea satisfactoria y agradable” (Principio 3). La gestión de la visita deja así de ser considerada como un mecanismo de minimización de impactos para transformarse en un instrumento que favorezca una experiencia adecuada del lugar, en el marco de una política de comunicación de los valores del lugar y de la necesidad de conservación del patrimonio. Emerge en definitiva una nueva dimensión de la capacidad de carga de los sitios patrimoniales, una dimensión cuyo umbral máximo de aceptación viene determinado por los efectos negativos que una afluencia excesiva de visitantes puede tener sobre la propia experiencia turística del lugar.

UNESCO: Centro del Patrimonio Mundial.

De los planteamientos de ICOMOS deriva buena parte de la doctrina del Centro de Patrimonio Mundial (CPM) de la UNESCO sobre la relación entre turismo y patrimonio. ICOMOS actúa como entidad asesora en relación a los Sitios Patrimonio de la Humanidad de base cultural, muchos de ellos grandes referentes turísticos a nivel internacional. El turismo apenas si aparece en el texto de La Convención del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de 1972. Sin embargo, la creciente afluencia de visitantes ha determinado un progresivo posicionamiento del CPM ante el desarrollo turístico. Así, el control del turismo y sus efectos va ganando protagonismo en las sucesivas ediciones de las Directrices Prácticas para la Aplicación de la Convención del Patrimonio Mundial, documentos técnicos que fijan la doctrina en materia de Patrimonio Mundial y que han venido formulándose desde finales de la década de los setenta del siglo pasado.

En dichas Directrices se establece, entre otros aspectos, el formulario de las propuestas de inscripción en la Lista (de obligada cumplimentación para todas las solicitudes de inscripción presentadas a partir del dos de febrero de 2005). En el apartado 4.b. de dicho formulario, en relación a los “Factores que afectan al bien” se deben reseñar todos los vectores de impacto que pueden afectar al valor universal del sitio propuesto. Dentro de estos vectores se hace referencia a las “presiones debidas a la afluencia de visitantes o turistas”, donde se solicita expresamente a la administración que presenta la solicitud que “Describa la capacidad de carga del bien. ¿Puede absorber el número actual o probable de visitantes sin efectos negativos? Se deben indicar las medidas llevadas a cabo para gestionar el flujo de visitantes y turistas. Las formas de deterioro posibles debido a la presión de los visitantes son: desgaste de las piedras, madera, la hierba u otras superficies; incremento de los niveles de calor o humedad; alteración de los hábitats de las especies; perturbación de las culturas o modos de vida tradicionales” (p. 117 de las Directrices Prácticas para la Aplicación de la Convención del Patrimonio Mundial correspondientes a 2008).

No obstante, las mayores referencias a la capacidad de carga turística se encuentran en una serie de documentos técnicos de apoyo a la gestión turística de los Sitios del Patrimonio Mundial. Destaca en este sentido el manual elaborado por Pedersen (2005) y editado con apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Este manual dedica un capítulo entero a la capacidad de carga. A partir de un recorrido temporal de los cambios operados en el concepto, plantea una definición que “se refiere al número de personas cuya presencia se puede permitir en un área determinada sin riesgo de que el sitio y la experiencia de los visitantes resulten perjudicados” (p. 60) y se despliega en tres categorías: capacidad de carga física o “de las instalaciones”, capacidad de carga ecológica y capacidad de carga social (psicológica y sociocultural).

Más allá de establecer umbrales absolutos, que el estado actual de la investigación científica no permite determinar, plantea recurrir a sistemas basados en las nociones y metodologías del LAC. Normas e indicadores deberían basarse en las metas políticas y los objetivos de gestión del Sitio, además de las preocupaciones y/o necesidades de los “stakeholders”. En este sentido, el concepto de capacidad de carga ayuda a materializar los planteamientos generales que guían la gestión del lugar en medidas concretas relativas a la planificación y gestión de la visita pública: disminución del número de personas que acceden a determinadas zonas, evaluación de la conveniencia de dispersar o concentrar a los visitantes, incremento de las instalaciones soporte de la visita, modificación del comportamiento del público visitante, etc. Para aquellos administradores de Sitios que siguen sintiendo la necesidad de establecer límites numéricos absolutos de control de visitantes, se señala que la determinación de estos límites “no se trata de una ciencia exacta”. La clave está en ir detectando los impactos que genera la visita por medio de programas de supervisión (inventarios iniciales y sistemas de seguimiento) y de llegar a una estimación aproximativa del momento en que se ha alcanzado un límite.

OMT (ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL TURISMO)

Junto con ICOMOS y el Centro del Patrimonio Mundial, la Organización Mundial del Turismo ha generado también doctrina sobre capacidad de carga. En buena medida, sus reflexiones respecto a este tema se enmarcan dentro de los programas de turismo sostenible y los planteamientos institucionales que derivan de esas reflexiones han sido recogidos, entre otras declaraciones, en el Código Ético Mundial para el Turismo, adoptado por la Asamblea General de la OMT en 1999. Las referencias específicas a la capacidad de carga en este documento se realizan en relación al uso turístico del patrimonio natural. En cierto sentido, el sesgo ecológico de las reflexiones sobre turismo sostenible que se efectúan en los países occidentales explica el olvido de las referencias a la capacidad de carga de los espacios culturales en este Código. No obstante, la OMT ha editado toda una serie de documentos técnicos sobre la aplicación del concepto de sostenibilidad al ámbito del turismo y sobre gestión turística donde sí se hace referencia expresa al patrimonio cultural. De hecho, muchos de esos documentos son fruto de la colaboración con organismos como ICOMOS, el Centro del Patrimonio Mundial y la Organización de las Ciudades del Patrimonio Mundial (OCPM).

Aunque existen algunos antecedentes, se consolida en la década de los noventa del siglo pasado. En este marco se publica el documento titulado Tourism at World Heritage Cultural Sites (Garfield, 1993) y un informe de resultados de la conferencia internacional sobre turismo cultural celebrada en Camboya en diciembre del año 2000 (WTO, 2001), donde se discutió intensamente sobre el concepto de capacidad de carga en el marco de las estrategias de minimización de los impactos negativos del turismo sobre la cultura.

Referencias más desarrolladas se encuentran en el estudio titulado Gestión de la saturación turística en sitios de interés natural y cultural. Guía práctica (OMT, 2004) elaborado por el Comité Internacional de Turismo Cultural del ICOMOS. La primera parte de esta Guía se centra en la naturaleza de la congestión, con referencias concretas a la capacidad de carga a dos niveles. En primer lugar, se señala que la saturación turística se produce cuando “el flujo, o número de visitantes, es excesivo en relación con la capacidad de acogida de un destino o sitio para dar cabida a dicho flujo” (p.3). La segunda referencia, mucho más amplia, tiene como marco las reflexiones sobre el desarrollo turístico sostenible en este tipo de lugares. Se señala que durante los últimos años han aparecido una serie de técnicas que permiten determinar el número máximo de visitantes aceptable para un lugar. Entre estas técnicas se cita la capacidad de ocupación turística. La segunda parte de esta obra corresponde a la parte propositiva, un conjunto de recomendaciones destinadas a mejorar la gestión del turismo a fin de evitar la congestión. Se trata de todo un catálogo de medidas que inciden sobre la capacidad de carga de un lugar, a nivel de sitios y destinos. Estas actuaciones afectan a la operativa de gestión (por ejemplo, el control del número de visitantes en determinadas zonas y la circulación de visitantes en puntos vulnerables) y la capacidad física del lugar (por ejemplo, la ampliación de las zonas de entrada y estacionamiento).

En una línea similar se sitúa el documento Policies and Tools for Sustainable Tourism - A Guide for Policy Makers (UNWTO/UNEP, 2005), elaborado en colaboración con el Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas. El capítulo quinto de la obra trata sobre los instrumentos para un turismo más sostenible: instrumentos de medida, de control, económicos, etc. En relación a los instrumentos de medida se aborda la noción de “capacidad de carga” en tanto que “número de turistas que un lugar puede acomodar sin detrimento del medio ambiente o la población residente ni la reducción de la satisfacción de los turistas” (p. 75). Así mismo se reconocen diferentes tipos de capacidad: ecológica, socio-cultural, psicológica, infraestructural y de gestión, entendida ésta como el número de turistas que puede ser gestionados de forma realista en un área sin que ocasionen problemas económicos y administrativos. Aunque se reconocen los múltiples problemas para aplicar este concepto al turismo, se plantea que a veces puede resultar útil cuantificar el nivel máximo u óptimo de uso o escala de desarrollo turístico adicional. Tales números pueden ser necesarios, por ejemplo, como base para regular el flujo de visitantes en lugares frágiles y/o congestionados. En este sentido se postula una aproximación realista al concepto y a su aplicación, lo que implica: optar por aproximaciones relativamente simples para estimar algunos límites sensibles basados en diferentes componentes de la capacidad de carga; utilizar estas estimaciones para estimular el debate y la discusión; identificar rangos mejor que números precisos; y ser flexibles acerca de los límites de capacidad y estar preparado para realizar ajustes a la luz de la experiencia. Aun cuando no sea posible fijar límites numéricos totalmente ajustados, se reconoce en definitiva la relevancia del concepto y su utilidad a efectos de formular políticas, planes y programas de desarrollo turístico sostenible.