CRÓNICA DEL II SEMINARIO INTERNACIONAL

 AVANCES EN LA CONSIDERACIÓN DE LOS ESTÁNDARES LABORALES EN EL COMERCIO INTERNACIONAL,

10 de febrero de 2023, Facultad de Derecho de la UCM

 

El pasado 10 de febrero de 2023, la Facultad de Derecho de la UCM acogió la organización del segundo seminario internacional organizado en el marco de los trabajos del Proyecto de investigación Derecho del Comercio internacional y Guerras Comerciales.  Bajo el título “Avances en la consideración de los estándares laborales en el comercio internacional”, el seminario, celebrado en formato bimodal, estuvo estructurado en dos sesiones. La primera se centró en la perspectiva atlántica de estos avances y la segunda planteó las opciones para un marco regulatorio. Cada una de las sesiones contó con dos especialistas de reconocido prestigio que expusieron y analizaron el estado de la cuestión y, a continuación, se dio entrada a la presentación de dos comunicaciones que reflejaron aspectos destacados de cada uno de los temas planteados y en los que se están llevando a cabo trabajos de investigación en el Proyecto.

La apertura del seminario se encomendó a la Directora del Departamento de Derecho internacional, Eclesiástico y Filosofía del Derecho, Ana Gemma López Martín, catedrática de Derecho internacional público, junto a la Directora del seminario. En sus palabras de bienvenida y presentación, la profesora López Martín incidió en la relevancia de los avances realizados por la comunidad internacional en la definición y reconocimiento de estándares laborales básicos, cuya naturaleza de Derechos Humanos no puede ponerse en cuestión. La acción de la OIT es la protagonista en este terreno a través de su Declaración de 1998, enmendada en 2022, junto a los ocho convenios fundamentales, en los que, en línea con los planteamientos de la OMC, se rechaza la utilización de estos estándares con fines proteccionistas. La profesora López Martín destacó la importancia de los mecanismos de control para el respeto de los estándares y garantía de su cumplimiento, señalando los mecanismos establecidos con este fin por la OIT. Así, por una parte, se lleva a cabo el seguimiento anual de los convenios fundamentales –tanto respecto de los Estados que los han ratificado, que cada vez son más, como de los que no- y, por otra, se elabora un informe global sobre principios y derechos fundamentales que permite valorar avances.

Agradeciendo su presencia e introducción, la Directora del curso situó el marco del seminario poniendo de relieve la importancia de la interdisciplinariedad en el abordaje de cuestiones como los estándares laborales que, no siendo estrictamente temas comerciales, están íntimamente vinculadas con el mismo dada la apertura de la actividad económica transfronteriza y, en este caso en particular, el peso de las cadenas de valor o de suministro en el desarrollo de las transacciones internacionales. Destacando la importancia que, como reconoce la ONU, tiene el comercio internacional para lograr los ODS (y, en este caso, los núms. 8 y 17), y la preocupación general tanto de Estados, como de inversores y de consumidores en cualquier lugar del mundo la lucha contra el trabajo forzado (conocida como la esclavitud moderna), señaló como objetivo del seminario profundizar sobre el papel del comercio a la hora de armonizar los estándares laborales a escala internacional. En este sentido, incidió en la necesidad, tanto de tener presente la búsqueda de equilibrios entre la defensa de la existencia de ventajas competitivas, como de evitar el recurso a los estándares laborales como pretexto para el desarrollo de políticas proteccionistas.

La primera sesión, moderada por la propia organizadora, confrontó las visiones y experiencias de Estados Unidos de América y de la Unión Europea (UE). Gary Horlick; Professor of International Economic Law en la Georgetown University de Washington D.C. partió de la configuración de EE.UU como un Estado federal en el que las competencias están repartidas en distintos niveles y, además, que en la materia que nos ocupa, intervienen distintas unidades administrativas: la US Trade Agency (Comercio), Trabajo y Justicia (prisiones) y, del hecho de que, en la práctica, quienes negocian un acuerdo de comercio no son quienes, en última instancia, lo aplican. En este contexto, puede ocurrir que quienes aplican las normas no cumplan con las obligaciones internacionalmente acordadas, como ocurre, por ejemplo, en el caso de las subvenciones a la producción de los vehículos eléctricos. Sobre estas bases, expuso en primer término cómo el GATT abordó la dimensión de los estándares laborales a través de las excepciones a la liberalización de las importaciones y exportaciones del artículo XX (e), “relativas a los artículos fabricados en las prisiones”, señalando que, además de no haber sido comentada por los especialistas en la materia, tampoco ha dado lugar a ninguna disputa. Como es sabido, toda excepción en este precepto no puede utilizarse “en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países…, o una restricción encubierta al comercio internacional”. En todo caso, la referencia a los trabajos en las prisiones se interpreta, por referencia a los convenios de la OIT, como relativa a los trabajos forzados (“all work … exacted… under the menace of any penalty”). Además, en este sentido argumenta que no puede perderse de vista el papel rehabilitador que, al menos en los países occidentales, tiene la actividad productiva realizado en las prisiones e incluso el hecho de que estos trabajos pueden resultar remunerados, si bien a nivel de los salarios mínimos o, a veces, por debajo. A partir de ahí, analizó la normativa estadounidense desde la abolición de la esclavitud y la servidumbre involuntaria en la Constitución (Décimo tercera enmienda de la Constitución) “except as a punishment for crime”; la reconocida Sección 307 de la Ley Arancelaria de 1930, modificada para incorporar la definición de la OIT sobre trabajos forzados (cuya intención inicial era proteccionista) y, por otra parte, la sección 203 de la Ley de Estándares Laborales, que regula los salarios, horas de trabajo y extraordinarias … excluyendo ciertos sectores (agricultura, trabajo doméstico …) y prohibiendo la circulación, entre los Estados federados, de productos fabricados por presos, incluyendo el trabajo forzado que, sin embargo, no ha sido utilizado. Por lo demás, tampoco consta que se haya utilizado para frenar las exportaciones de los mismos. Es un tema conceptualmente complejo en el que los especialistas en comercio deben colaborar con los Departamentos de Trabajo (autoridad en estándares laborales) y de Justicia (con competencia en materia de prisiones) y en el que, observa el profesor Horlick que, aunque en EE.UU haya quienes lo circunscriban al trabajo de las prisiones, en realidad debe entenderse como aplicable, sin más, al trabajo forzado.

Del lado de la UE, Ignacio García-Bercero, Director de la Unidad de asuntos multilaterales, estrategia, análisis y evaluación, Dirección General de Comercio (DG1), Comisión Europea estructuró su exposición en cuatro puntos: la perspectiva global, con referencia a la evolución de los debates sobre la dialéctica entre comercio internacional y estándares laborales; los acuerdos de comercio; las medidas comerciales autónomas de la UE en esta materia y, finalmente, unas reflexiones comparativas entre el enfoque europeo y el estadounidense. En primer término, estableció el origen de la relación normativa entre el Derecho de comercio internacional y los derechos laborales remontándose, tras la referencia a la carta de La Habana, al artículo XX del GATT-47 en el que, además de la referencia al “trabajo en prisiones” (e) como causa para excepcionar la aplicación de las medidas liberalizadoras del Acuerdo al tráfico de mercancías, amplía el margen de acción en este terreno a través de las consideraciones de “moral pública” (a) por cuanto, entiende, podría utilizarse para frenar importaciones obtenidas a través de la explotación laboral. A diferencia de lo que ocurrió en materia de medio ambiente, los estándares laborales no entraron en absoluto en la negociación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay por razones políticas que, asimismo, están detrás de que, en 1996, la Conferencia de la OMC de Singapur reconociera, reforzándolo, el peso de la OIT en esta materia (cuyo sistema de supervisión, al que la UE ha acudido para obtener información y referencias en distintos casos, se encuentra muy desarrollado). No es casualidad que, en 1998, se produjera la Declaración de la OIT que estableció principios fundamentales en esta materia con independencia de su ratificación por los Estados. Esta situación recibe el respaldo de los países en desarrollo y se consolida tras el fracaso de la Conferencia Ministerial de Seattle en 1999 y en la Ronda de Doha no se introduce el tratamiento de esta cuestión. En 2008 la OIT realizó, en opinión de García-Becerro, la Declaración más equilibrada en la materia al perseguir que, al tiempo que se garanticen los derechos laborales, éstos no sean utilizados como medida proteccionista (Social Justice and Fair Globalization) que será tomada como referencia por la UE en su política comercial, tanto a través de medidas unilaterales como bilaterales.

En este contexto, a partir de 2006, la UE puso en marcha una política activa de acuerdos comerciales globales (Global Europe Strategy) que, sin embargo, no concretaba demasiado en materia de estándares laborales. En el contexto de la negociación del Acuerdo con Corea (que había negociado previamente con EE.UU cuyo texto sólo llegó a ser aprobado por el Congreso EE.UU después de que se culminara el Acuerdo con la UE) se introdujo por primera vez un capítulo sobre sostenibilidad (medio ambiente y estándares laborales) en el que se obligaba a respetar los principios de los ocho convenios de la OIT (Declaración de 1998) y lograr la efectiva implementación de los acuerdos que habían sido ratificados (cuatro de los ocho), así como realizar esfuerzos para ratificar otros instrumentos en la materia. Se estableció un sistema de solución de diferencias (paneles de expertos) sin sanciones comerciales (a diferencia de los Acuerdos con EE.UU; que sí las contemplan) sino con un mecanismo de seguimiento, cuya ejecución e incidencia real quedaban, por tanto, dependientes del impacto reputacional y de la consiguiente reacción. La eficacia de este sistema, que fue utilizado en 2019 por considerar que Corea no había hecho los esfuerzos necesarios para ratificar las cuatro convenciones pendientes ni había respetado la legislación coreana los principios de la Declaración de la OIT (sin que fuera necesario acreditar el impacto sobre el comercio de estos comportamientos, a diferencia de lo que ocurre en el sistema de solución de diferencias en los acuerdos de comercio con EE.UU), queda demostrada al observar los cambios normativos llevados a cabo en Corea tras el impacto reputacional del resultado del panel, así como el hecho de encontrarse en proceso de ratificación de los Convenios en cuestión. Por lo demás, este modelo se ha seguido en prácticamente todas las negociaciones comerciales de la UE, habiendo declarado el TJUE la sostenibilidad así planteada como parte de la política comercial y, por lo tanto, de competencia exclusiva de la UE.

Tras la adopción del nuevo enfoque de la política comercial en junio 2022, si bien se mantiene la orientación cooperativa, se da entrada, como medida de último recurso a la opción de adoptar sanciones comerciales ante violaciones graves de los principios fundamentales de la Declaración de la OIT. Así se ha establecido en el Acuerdo con Nueva Zelanda y, actualmente se negocia con Australia. Con éstos países resulta más sencillo puesto que ya cuentan con acuerdos con EE.UU en los que se establece este tipo de medida y, por lo tanto, están familiarizados con ella. No es este el caso de India e Indonesia con quienes, en consecuencia, la negociación puede ser más difícil.

En lo que concierne a los instrumentos comerciales autónomos, cabe destacar tres vías de actuación. Primero, en el tradicional marco del Sistema Generalizado de Preferencias (SPC) –modificado tras el informe del Grupo Especial que estableció que las diferencias de trato tenían que ser “para el desarrollo”- permite retirar preferencias, a aquellos que no cumplan con unas exigencias mínimas en materia de derechos del hombre y derechos laborales (y así se ha hecho en una ocasión, respecto de Camboya) o, en su caso, concederlas. En segundo lugar, propuesta de Directiva en materia obligación de diligencia debida a las empresas de una cierta dimensión establecidas en la UE que les conmina a monitorear la situación existente en materia de derechos laborales (y medioambientales) respecto de las operaciones que se producen en la cadena de valor. Además, se ha adoptado ya un Reglamento que introduce la prohibición de comercializar (importar) en la UE productos que resulten de trabajos forzados, cuya mayor dificultad estriba, como dijera el profesor Horlick en el caso de EE.UU, en el modo de hacerla efectiva.

Para terminar, el Dr. García-Bercero señaló que, a pesar de las diferencias, se observa una progresión en la convergencia entre la UE y EE.UU en esta materia. La UE se muestra muy profundamente anclada en la OIT y sus informes, sujetándose a estándares internacionales para evitar críticas sobre aplicación de estándares arbitrarios y sin incidir en la necesidad de reforzar una regulación comercial de la misma, aunque incorpora, en circunstancias excepcionales, la posibilidad de introducir sanciones comerciales en este ámbito. Mientras, EE.UU, cuyo compromiso con la OIT ha sido tradicionalmente menor, asocia los estándares laborales al mantenimiento de un level playing field. En todo caso, a ambos lados del Atlántico se trata de luchar contra el trabajo forzado y, actualmente, se mantiene un debate bilateral sobre como cooperar en materia de derechos laborales en el marco del Trade and Technological Council.

La sesión concluyó con la presentación de dos comunicaciones. La primera, realizada por Jaime Gallegos Zúñiga, Profesor asociado de la Universidad de Chile, y Director de su Departamento de Derecho Económico, se centró en los estándares laborales en el ambicioso Tratado Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (CPTPP) que congrega a Canadá, México, Perú, Chile, Australia, Nueva Zelanda, Japón, Singapur, Brunéi, Malasia y Vietnam. Además de reconocer instrumentos de la OIT, se prohíbe el trabajo forzoso, se prevén garantías procesales y establece lo inapropiado de fomentar el comercio o la inversión a costa del debilitamiento o reducción de la protección de los trabajadores. Para dar eficacia a estas medidas, se ha establecido un sistema de consultas. El profesor Gallegos resaltó la paradoja de que, en un acuerdo en el cual convergen economías tan disímiles como Canadá, Japón, Brunéi y Perú, se alcanzaran compromisos en esta materia, mientras que en otros acuerdos que, conceptualmente apuntan a la libre circulación de trabajadores, como resulta ser la Alianza del Pacífico -apuesta subregional entre Chile, Colombia, México y Perú- ni siquiera se haya logrado concertar obligaciones de esta clase.

La segunda, realizada por María Moreno Sancho, investigadora Proyecto DCI-GC, abordó el marco histórico del tratamiento de la cuestión en la regulación del comercio internacional en la fallida y originaria Organización Internacional del Comercio (ITO/OIC), en la que se pretendió armonizar las políticas comerciales y laborales para evitar que los países impusieran medidas que crearan desempleo en otros países. Así, Carta de la Habana incluyó disposiciones sobre política comercial y estándares laborales (Capítulo II, Artículos 2-7) que, sin embargo, no se incorporaron al crearse la Organización Mundial del Comercio.

Moderada por Julio A. García López; Profesor titular de Derecho internacional privado, UCM, la sesión relativa a analizar las opciones para un marco regulatorio giró en torno a la complementariedad y necesidad de combinación de las aproximaciones que, por un lado, buscan el desarrollo de un Derecho del trabajo transnacional y, por otro, aprovechan el desarrollo de la función mediadora del Derecho internacional privado. Wilfredo A. Sanguineti Raymond, Catedrático de Derecho del Trabajo de la Universidad de Salamanca abordó el enfoque laboralista sobre el que lleva trabajando … su proyecto de investigación … El profesor Sanguineti, observa la aparición de una amplia serie de instrumentos de diversa naturaleza que, operando de manera interconectada, están dirigidos a promover el respeto de una base de derechos laborales comunes (los cinco derechos fundamentales del trabajo y los derechos humanos laborales consagrados en tratados internacionales, incluyendo un ingreso suficiente y limitación del tiempo de trabajo) en cualquier lugar del mundo, dentro de las Cadenas Globales de Valor (CGV) lideradas por las Empresas Multinacionales (EMN). En un proceso que el profesor Sanguineti califica como de “destrucción creadora” observa cómo, mientras los mecanismos tradicionales de tutela de los trabajadores reducen su efectividad, surgen otros que tratan de compensar este efecto hasta el punto de considerarlos como la base de un nuevo Derecho del Trabajo, de base híbrida (privados y públicos, hard y soft law) y regulación multinivel (nacionales e internacionales), de forma que nos encontramos ante un momento crucial para la gobernanza del marco laboral. Este nuevo Derecho se caracteriza por la singular manera de operar de sus fuentes y el modelo de regulación del trabajo en las CGV en el que puede señalarse la existencia de un núcleo (normas privadas, basadas en una autorregulación regulada) y dos círculos concéntricos (normas internacionales y nacionales). Las normas que recogen esta protección del trabajador se aplican en todos los territorios en los que se sitúan los eslabones de la cadena de valor, al margen de las fronteras nacionales, y con independencia de la configuración jurídica de las empresas integradas en la misma. El profesor Sanguineti considera esta tutela como externa al contrato de trabajo y ofrecida, dentro de la CGV por la EMN debido a su posición e influencia. Esto es, las CGV constituyen el espacio de regulación dando lugar a una categoría jurídica, sin perjuicio de salvables dificultades de delimitación (recurriendo a una noción amplia, modulando los deberes en función del grado de influencia en la cadena). Es la EMN quien, apoyándose en su poder económico, se convierte en el sujeto dispensador de tutela imponiendo y responsabilizando de la aplicación de los estándares a los integrantes de la CVG. El principio regulador es la diligencia debida, lanzada por los Principios Rectores de Consejo de Derechos Humanos de UN sobre Empresas y Derechos Humanos (16 de junio de 2011), exige a éstas poner en marcha procesos para identificar, prevenir, mitigar y responder de los efectos adversos sobre los derechos humanos que puedan derivar de sus actividades y de las relacionadas con sus operaciones, productos o servicios (su cadena de valor). Esto supone que las EMN deben controlar, además, sujetas a unas reglas, al control de su puesta en práctica. Sin perjuicio de ciertas ventajas (como el carácter preventivo o adaptabilidad del sistema), esto no deja de plantear desafíos (extensión a toda la cadena, ver causas profundas, evitar cumplimiento puramente formal …). De ahí que el profesor Sanguineti por una parte, constate la construcción de un nuevo Derecho Transnacional del Trabajo que puede contribuir a cambiar el rostro social de la globalización a través de los avances reales, que, bajo el impulso de la sociedad, están teniendo lugar a gran velocidad en distintos niveles (empresarial, estatal e internacional); y, en esta línea, subraye la necesidad de reforzar cuatro áreas de actuación; la participación de los trabadores; la consideración de la sostenibilidad económica; la regulación de la responsabilidad de las EMN por los atentados cometidos en sus cadenas de valor y, en definitiva, la construcción de un sistema de gobernanza internacional.

Partiendo del contrato de trabajo y su regulación, la dimensión internacionalprivatista fue presentada por Laura Carballo Piñeiro, Catedrática de Derecho internacional privado de la Universidad de Vigo, que estructuró su presentación en torno a tres ejes; las respuestas conflictuales al Derecho laboral en el comercio internacional; la existencia de estándares internacionales y el juego de normas materiales imperativas y, finalmente, el papel que pueden jugar otros sectores clásicos del Derecho internacional privado en la mejora de la situación del trabajador migrante. La profesora Carballo partió del señalamiento de la ley rectora de los contratos de trabajo a través del juego de la autonomía de la voluntad (limitada para la protección de la parte débil) y, en su defecto, del lugar de la prestación laboral (con dificultades prácticas en casos de movilidad) o del establecimiento que contrató al trabajador (susceptible de manipulaciones por el empresario), sin perjuicio de la cláusula de escape en caso de vínculos más estrechos con otro ordenamiento. En este contexto, la armonización normativa perseguida con la firma de convenios internacionales que fijen estándares (cuyo carácter protector se considera dudoso en casos como el de la norma 2.2 del Convenio de Trabajo Marítimo de 2006, por el que se autorizan semanas de trabajo de hasta 91 horas) plantean problemas de cumplimiento por parte de los Estados y, consiguientemente, también por parte de los empleadores sobre quienes no se realiza una supervisión o seguimiento estatal. De ahí que se produzca lo que la profesora Carballo califica como déficit de gobernanza en cadenas de valor. Asimismo, señala que, si bien los estándares internacionales informan las normas materiales imperativas, destaca que, al no existir incentivos para elevar su contenido mínimo, sirven para perpetuar la desigualdad entre trabajadores e incluso pueden llegar a impedir que se apliquen normas más favorables a los que lo soliciten. En este sentido, apunta a los códigos de conducta empresariales y los acuerdos de libre comercio. Para evitarlo, señala la potencialidad de las negociaciones colectivas transnacionales señalando como ejemplo la auspiciada por el Convenio de Trabajo Marítimo de 2006. Para concluir, la profesora Carballo destacó que, en el caso de los trabajadores migrantes, los problemas mencionados se agravan debido a las dificultades a la hora de establecer cuáles son sus condiciones laborales, de acceder a información sobre sus derechos en el país de realización del trabajo, de unirse a sindicatos e incluso de acceder a la justicia. Para todo ello, tanto la OIT como la Conferencia de La Haya de DIPr. habrían de actuar promoviendo iniciativas que fomenten la cooperación internacional para, por una parte, reforzar la información y la asistencia jurídica, así como simplificar el acceso a la justicia de los trabajadores, al tiempo que se regulan las agencias de colocación y las inspecciones de trabajo conjuntas. 

En esta sesión las comunicaciones fueron tres. La primera, realizada por Carmen Martínez San Millán, Investigadora postdoctoral de la Universidad de Valladolid, se centró en los avances en la consideración de los estándares laborales en el comercio internacional resaltando la enmienda de la Declaración de la OIT de 1998 realizada el 10 de junio de 2022 para incluir el derecho a un entorno de trabajo seguro y saludable como nuevo derecho laboral fundamental; lo que afecta a los Acuerdos de comercio que incorporan la Declaración como referencia en sus capítulos sobre trabajo y comercio. Abundando en esta línea, Lidia Moreno Blesa, Profesora contratada Doctora de Derecho internacional Privado de la UCM se adentró en la perspectiva de género en materia laboral y su impacto en las relaciones comerciales internacionales destacando sus resultados positivos en la equiparación de los sujetos en el marco del ODS núm. 5. Junto al trabajo de la OMC, destacó la presencia de capítulos y disposiciones de género en los acuerdos de comercio que, por ejemplo, integran igualdad de género a través de prohibiciones de discriminación en el empleo y por medio de los Convenios 100 y 111 de la OIT.

Finalmente, Carmen Parra Rodríguez, Profesora Titular de Derecho internacional privado de la Universidad Abat Oliba CEU, ante el exponencial desarrollo tras la pandemia del COVID-19 del trabajo a distancia (teletrabajo) analizó su incidencia en el ámbito del Derecho de extranjería y la necesidad de abordar la mejora en la aplicación del visado del nómada digital en el nuevo marco regulador español de fomento del ecosistema de las empresas emergentes (Ley 28/2022) teniendo en cuenta el Libro Blanco sobre  Trabajo Internacional elaborado por la Asociación Española de Movilidad Laboral Internacional-FEEX.

El seminario contó con 169 inscritos, entre los que se encontraban estudiantes y profesores de universidades españolas (Alicante, Barcelona, Granada, León, Málaga, Oviedo, País Vasco, Salamanca y Valencia) y extranjeras (Geneva Business School, Buenos Aires y Unicen –Argentina-, Neapolis University –Grecia-, Tornio –Italia-, Universidad de Chile, Nacional de Colombia, Universidad Católica y EUPG del Perú), así como profesionales del ejercicio de la abogacía en España y Iberoamérica y de los Ministerios de Comercio y Turismo, de Trabajo y de Defensa de España, junto con el Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo de Perú, así como miembros del poder judicial de Argentina y Perú.