Óscar Sánchez Muñoz

Profesor Titular de Derecho Constitucional

Universidad de Valladolid

 

De esta obra, también hay un apunte de interés.

Aunque no es habitual, voy a empezar este comentario crítico hablando de mí. Me permito esta falta de elegancia porque en el libro comentado se hacen numerosas referencias a una de mis primeras publicaciones y el tema del libro ha tenido siempre un significado especial para mí. Me enfrenté con el principio de igualdad del sufragio en el que yo considero como mi primer trabajo de investigación serio, allá por el año 1998[1]. En aquel momento, se trataba de un tema que no había merecido una gran atención por parte de la doctrina española –muy centrada en la problemática de la proporcionalidad del sistema– y con el que el Tribunal Constitucional tampoco se había enfrentado de una forma directa[2], lo cual llamaba poderosamente la atención, ya que nuestro sistema electoral es, probablemente, uno de los que provocan una mayor desigualdad del voto de entre todos los del mundo. Así, mientras que en países como Francia, Alemania o los Estados Unidos existían vivos debates y relevantes decisiones jurisprudenciales[3], al menos, sobre una de las dimensiones de la igualdad del voto, la referida a la igualdad de representación –el problema del malapportionment–, en España considerábamos que, dado que la circunscripción electoral provincial estaba blindada por el texto constitucional, nada o muy poco se podía hacer para corregir las enormes diferencias de representación generadas como consecuencia de las disposiciones constitucionales. En resumidas cuentas, tratar de formular una teoría mínimamente coherente para dotar de contenido al principio de igualdad del sufragio en el sistema constitucional español era una tarea casi imposible, pues la propia Constitución, al tiempo que reconocía el sufragio igual (artículo 68.1) lo desvirtuaba completamente a través del sistema electoral previsto (artículo 68.2).

En el Informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral, publicado en 2009, se daba buena cuenta de esta situación y se proponían algunas «opciones para la mejora de la igualdad en la distribución de escaños»[4] sin alterar el marco constitucional: básicamente, aumento del número de diputados, disminución de la representación mínima provincial y cambio de la fórmula de reparto de escaños entre las circunscripciones. Se trataba de opciones que, si bien podían mitigar algo la desigualdad, no atacaban la raíz del problema.

Por su parte, en los debates académicos que acompañan a dicho informe, el profesor Fernández-Miranda Campoamor rechazaba de plano la crítica a la vulneración del principio de igualdad por parte del sistema electoral por entender que dicha crítica se fundamentaba en una posición «netamente jacobina» que ignoraba que la democracia no descansa en una «igualdad matemática», sino en «el consenso más amplio posible sobre las reglas del juego para la legítima conquista del poder»[5]. En definitiva, para este autor, partiendo de una interpretación sistemática de la Constitución y de la comprensión de las disposiciones constitucionales sobre el sistema electoral como el fruto de un consenso político en torno a un sistema –el de la Ley para la Reforma Política– cuyos efectos eran de sobra conocidos por los constituyentes, no quedaba otro remedio que asumir con resignación que el principio de igualdad del voto carecía de contenido propio y equivalía simplemente a la universalidad del voto, sin añadir nada más. No cabía, pues, fundamentar sobre dicho principio la pretensión de que todos los electores tengan un mismo poder.

Como he apuntado antes, además, el debate académico en torno al sistema electoral en España ha estado muy centrado en la cuestión de la proporcionalidad y, de hecho, en la mayor parte de los casos, se produce una cierta confusión conceptual –como señala muy acertadamente Urdánoz en su libro–, de manera que la proporcionalidad se ha venido considerando como una de las dimensiones del principio de igualdad. Mi trabajo de 1998 no escapa a dicha confusión, llevado por la doctrina del Tribunal Constitucional Federal Alemán que distingue entre igualdad del valor aritmético (Zählwert) e igualdad del valor de resultado (Erfolgswert) de los sufragios, referida esta última a la proporcionalidad[6]. De haber podido leer en aquel momento el libro de Jorge Urdánoz, es seguro que mi artículo habría estado mucho mejor argumentado.

En los años siguientes, poco se ha movido. La doctrina ha venido denunciando sistemáticamente la quiebra del principio de igualdad por parte de nuestro sistema electoral[7], aunque, frecuentemente, tratando de manera conjunta y a veces confusa los problemas de igualdad y los de proporcionalidad. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha asumido la doctrina alemana que otorga a la igualdad no solo un valor formal, sino también un valor sustancial: «una exigencia sustancial de igualdad en el voto que impone tanto el igual valor numérico como el igual valor de resultado del sufragio»[8]. Pero, para el Alto Tribunal, este principio se concibe como un mandato de optimización y ello implica que puede verse modulado por otros mandatos constitucionales: «la garantía del sufragio igual debe ser un objetivo hacia el que ha de orientarse progresivamente, corrigiendo en lo posible sus desviaciones»[9]. En ese «en lo posible» reside el problema, pues, tanto para la doctrina, como para el propio Tribunal, dentro de la configuración constitucional del sistema electoral impuesta por el artículo 68.2 CE no es «posible» corregir prácticamente nada con el fin de orientarse hacia el deseable objetivo de la igualdad.

En cuanto a la actitud de los actores políticos, podemos decir que el «consenso sobre las reglas del juego» –por utilizar la expresión antes citada de Fernández-Miranda Campoamor– ha primado sobre cualquier otra consideración. Ahora bien, siendo mínimamente honestos no podemos obviar que se trata de un consenso sustentado sobre los intereses particulares de los partidos beneficiados por el sistema, no sobre el interés general, salvo que entendamos que el falseamiento de la decisión del electorado sirve al interés general, lo cual es quizás llegar demasiado lejos, incluso para los más pragmáticos. Por otra parte, el argumento de que el sistema, con todas sus distorsiones, favorece la creación de mayorías estables parece estar en horas bajas después de los últimos procesos electorales.

Mientras tanto, el sistema electoral español se va quedando cada vez más como una rara avis en el ámbito de las democracias avanzadas. Que entra en contradicción con los estándares internacionales es un hecho que nadie pone en duda. Véanse, por ejemplo, los Informes Finales de las misiones de observación de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) sobre las Elecciones Generales de 20 de noviembre de 2011 y de 20 de diciembre de 2015 en los que se dice textualmente que «El reparto de escaños por circunscripciones no asegura completamente la igualdad de voto, con arreglo a lo dispuesto en el art. 7.3 del Documento de Copenhague». No se cumple tampoco, por tanto, con lo establecido en el Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral de la Comisión de Venecia, que recomienda expresamente que «los escaños deberán repartirse por igual entre las circunscripciones» (Sección I.2).

Llegamos así a un callejón sin salida. Tenemos un sistema que sabemos bien que no respeta el principio de igualdad, pero no podemos, ni queremos, hacer nada para remediarlo. No podemos, supuestamente, porque el sistema nos viene dado en gran medida por las normas constitucionales y la reforma de la Constitución, a día de hoy, se ha convertido en una entelequia. No queremos, porque el sistema, con todos sus vicios, sigue otorgando legitimidad a los resultados. Salvando las distancias, es algo equiparable a lo que sucede en los Estados Unidos en relación con el colegio electoral de las elecciones presidenciales. Tanto en un caso, como en el otro, siguen pesando enormemente los equilibrios políticos de la etapa constituyente.

Y es en este punto en el que, en mi opinión, el libro de Jorge Urdánoz, más allá de su indudable aportación teórica, puede ser extraordinariamente útil para que los constitucionalistas tratemos de imaginar una salida para este callejón sin salida.

En el libro hay dos grandes bloques. En el primero, que ocupa dos terceras partes de la obra se desarrolla toda la teoría que nos permite clarificar todas las dimensiones del concepto «sufragio igual» y, lo que es más interesante, se ofrecen instrumentos para poderlo cuantificar de manera muy sencilla. Para ello, Urdánoz se basa en la teoría de las votaciones, una perspectiva analítica y matemática que nos permite comprender el concepto de manera abstracta, sin tener que tomar en consideración las circunstancias concretas en las que opera cada sistema electoral, lo cual es algo que pertenece al ámbito de la Ciencia política. Así, dado un determinado sistema electoral, sea cual sea, que el voto sea igual va a significar siempre lo mismo: intercambiabilidad, y la desigualdad va a poder medirse siempre en términos de fuerza y de vulnerabilidad de los votos. Esta perspectiva, absolutamente impecable en términos analíticos, resulta muy útil para cualquier jurista que quiera dotar de significado a la igualdad del sufragio.

Teniendo claro lo anterior, el segundo bloque del libro se ocupa de trasladar esta teoría al mundo real, primero desde una perspectiva comparada, estudiando su aplicación a algunos de los principales sistemas electorales del mundo, después desde una perspectiva histórica, viendo como se ha ido enriqueciendo el concepto de igualdad del voto a medida que el ideal democrático se iba imponiendo, para terminar con la exposición de su comprensión integral del sufragio igual, basada en la teoría desarrollada en la primera parte, la cual, a juicio del propio autor, presenta una serie de propiedades que la hacen ventajosa respecto a la versión que se había impuesto hasta ahora en la doctrina y en la jurisprudencia constitucionales. Si la igualdad del sufragio tiene que significar algo –y estaremos de acuerdo en que tiene que ser así, puesto que se trata de una norma constitucional– y si tiene que significar algo distinto a la universalidad del voto y a la proporcionalidad, entonces tiene que significar esto, no puede significar otra cosa.

Hay que destacar que la comprensión integral del sufragio igual que propone Urdánoz es mucho más completa y mucho más precisa que la comprensión que hasta ahora se tiene en la mayoría de los sistemas y que ha sido acogida por los textos internacionales de soft law. Ya no estamos hablando únicamente de la igual fuerza de los votos, es decir, de la igualdad de la representación, sino también de la igualdad en cuanto a vulnerabilidad, lo que toma en cuenta los efectos de la desigual magnitud de las circunscripciones, algo que es especialmente interesante en el caso español.

Y llegamos así a la última parte del libro, la parte en la que todo lo visto anteriormente se proyecta sobre nuestro sistema para acabar proponiendo una nueva interpretación del sufragio igual en nuestro sistema que, a juicio del autor, podría ser aplicable incluso sin necesidad de reformar el texto constitucional.

Antes de desarrollar esta nueva interpretación, Urdánoz intenta desmontar las dos justificaciones que suelen darse por parte de la doctrina para cohonestar la innegable desigualdad de nuestro sistema con el mandato constitucional del sufragio igual. Desde estos puntos de vista, el sufragio debe ser igual, porque así lo manda la Constitución, pero ese mandato constitucional debe modularse con otros bienes constitucionales que también son dignos de protección, a saber, la representación territorial y la gobernabilidad. Para Urdánoz, ninguna de estas dos justificaciones es válida. La primera porque es directamente incompatible con la igualdad. Si un sistema electoral tiene que representar territorios –en realidad hablamos de representar pueblos distintos–, entonces no puede reconocer el sufragio igual[10]. La segunda porque, en su opinión, resulta incompatible con «la esencia y el valor de la democracia» en clara referencia kelseniana.

En esta impugnación de las dos justificaciones es donde, en mi opinión, los argumentos de Urdánoz resultan quizás menos elaborados y, por ello, menos sólidos. Si entendemos, como hace él, que atender a razones territoriales no puede modular el sufragio igual, sino que necesariamente lo anula, entonces tendríamos que llegar a la conclusión de que la división en circunscripciones territoriales para la elección de cámaras que no sean de representación territorial carece totalmente de justificación. Para Urdánoz, o estamos representando territorios, en cuyo caso la igualdad entre personas no entra en juego, o estamos representando personas, en cuyo caso la igualdad entre ellas debe ser respetada y el territorio no debe tener influencia.

Sin embargo, la realidad es mucho más compleja. En los sistemas electorales que usan circunscripciones uninominales, por exigencia del propio sistema, y en muchos sistemas que usan circunscripciones plurinominales, el electorado se divide según criterios territoriales y ello es así para garantizar la representación de la población asentada en distintas partes del territorio por muy buenas razones –justificaciones objetivas y razonables–, que pueden tener que ver con características geográficas o sociológicas, y que no implican la existencia de distintos pueblos, sino simplemente la existencia de diversidad –el concepto clave aquí es el de «comunidades de intereses»[11]– en el seno del pueblo. Por tanto, el reflejo de esa diversidad, sin llegar a negar la igualdad, puede justificar ciertas modulaciones en la misma. Ciertamente, un sistema electoral bien diseñado puede ser capaz de tener en cuenta la diversidad territorial y, al mismo tiempo, cumplir con el mandato de la igualdad, pero en algunas ocasiones, excepcionales si se quiere, es posible que ese mandato pueda verse modulado, de ahí que la jurisprudencia constitucional de algunos países y los estándares internacionales en materia de elecciones permitan ciertas desviaciones porcentuales. Ahora bien, no se entienda esto como una justificación de las desviaciones de la igualdad del sistema electoral del Congreso de los Diputados. Aunque admitamos que en algunos casos pueda haber una justificación objetiva y razonable para permitir ciertas desviaciones de la igualdad, en ningún caso las enormes desviaciones existentes en España superarían el test de proporcionalidad.

Sí que coincido, en términos generales con la argumentación de Urdánoz en relación con la justificación de la desigualdad por razones de gobernabilidad. A mi juicio, a lo que él plantea se le puede añadir algo más que tiene que ver con la realidad concreta de nuestro sistema electoral, que no solo es desigual, sino que es políticamente sesgado. Por ello, cuando desde determinadas posiciones se defiende que las desviaciones de la igualdad contribuyen en nuestro sistema a la gobernabilidad, lo que realmente están diciendo es que esas desviaciones no son políticamente neutras, sino que favorecen a posiciones políticas muy concretas.

Nadie niega que la función de un sistema electoral no es solo producir representación –donde juega plenamente el principio de igualdad–, sino también producir un gobierno efectivo. Sin embargo, ello no tiene que ir en absoluto en detrimento de la igualdad. En todo caso, a lo que afectará es a la proporcionalidad del sistema, pero no a la igualdad. El que las distorsiones de la igualdad puedan favorecer la formación de gobiernos estables no es un efecto directo de dichas distorsiones, sino un efecto indirecto de como dichas distorsiones operan sobre una determinada realidad sociológica y sobre un determinado sistema de partidos.

Esto es algo que Urdánoz no trata en su libro y que a mí, sin embargo, me parece absolutamente crucial a la hora de valorar el sistema electoral del Congreso de los Diputados. El problema no es solo que exista desigualdad, sino que dicha desigualdad no es neutral desde un punto de vista de la competición entre los partidos, porque las provincias que resultan exageradamente  sobrerrepresentadas y en las que la vulnerabilidad del voto es mayor son precisamente aquellas que poseen determinadas características sociológicas que hacen que su electorado se incline en mayor medida hacia posiciones más conservadoras, lo que, a mi modo de ver, justifica que se hablemos de un sesgo o incluso, por qué no llamar a las cosas por su nombre, de un verdadero gerrymandering en nuestro sistema.

Urdánoz, en este magnífico libro, se detiene en el análisis de la diferencia de trato, en su definición y en su cuantificación, pero no entra a analizar los motivos de esa diferencia de trato en el contexto concreto del sistema español. Nada más lejos de mi intención el criticarle por ello. Su análisis es teórico y, por tanto, es lógico que, hasta cierto punto, a él le den igual cuáles sean esos motivos, ya que en su visión no existe en realidad ningún motivo válido para romper la igualdad. Sin embargo, yo creo que es imposible que, como juristas, podamos plantearnos una discusión sobre nuestro sistema electoral –y, por tanto, plantear su reforma– sin poner en evidencia esos motivos.

En todo caso, y como conclusión de este comentario, estamos ante una obra imprescindible no solo para comprender el significado del principio de igualdad del voto, sino también para comprender mucho mejor la injustificable desigualdad de nuestro sistema. En cuanto a la propuesta concreta que realiza para reformar el sistema de elección del Congreso de los Diputados, se trata, sin duda, de una propuesta muy bien fundamentada y que debe ser tomada en serio por el legislador. Otra cosa es que pueda ser implementada por vía interpretativa, como defiende, quizás con un exceso de voluntarismo, el autor. En definitiva, esta obra es un buen ejemplo de cómo desde el campo de la Ciencia Política y, en este caso concreto, desde la teoría de las votaciones, se pueden hacer contribuciones muy valiosas para el debate constitucional.

 

[1] SÁNCHEZ MUÑOZ, Óscar. «Sistema electoral y principio de igualdad del sufragio», en PAU I VALL, Francesc (coord.), Parlamento y Sistema Electoral. Pamplona, Aranzadi, 1999. Dicha publicación se presentó como comunicación en las VI Jornadas de Derecho Parlamentario, organizadas por la AELPA y celebradas en Palma de Mallorca, los días 23, 24 y 25 de septiembre de 1998. El texto era un resumen actualizado y traducido al español de mi memoria final en el DEA de Derecho público comparado de los Estados europeos en la Universidad de Paris I Pantheéon-Sorbonne. Dicha memoria llevaba por título «Le príncipe d’égalité du suffrage. Analyse comparée des systèmes constitutionnelles espagnol, français et allemand».

[2] Tan solo cabía citar la STC 45/1992, de 2 de abril, que no estaba referida a la representación en el Congreso de los Diputados, sino en el Parlamento de las Islas Baleares, y en la que la argumentación se veía fuertemente condicionada por cuestiones de representación territorial.

[3] Me remito a las contribuciones y decisiones citadas en mi trabajo.

[4] VVAA, El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral: Texto del Informe y debates académicos. Madrid, Consejo de Estado y Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2009, pp. 129 y ss.; sobre las propuestas concretas de mejora, véanse las pp. 133 y ss.

[5] FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso. «Sobre la reforma electoral», en VVAA, El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma electoral: Texto del Informe y debates académicos. Madrid, Consejo de Estado y Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2009, p. 683.

[6] SÁNCHEZ MUÑOZ, Óscar. Ob. cit., pp. 516 y ss.

[7] Una recopilación de opiniones doctrinales en relación con la desigualdad de nuestro sistema electoral, incluyendo citas de MARTÍNEZ CUADRADO, NOHLEN y SCHULTZE, ÁLVAREZ CONDE y GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, FERNÁNDEZ SEGADO, SANTOLAYA MACHETTI, GARRORENA MORALES y GARCÍA MORILLO, se encuentra en uno de los trabajos previos del autor del libro comentado. URDÁNOZ GANUZA, Jorge. «La desigualdad del voto en España», Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, núm. 13, 2009, pp. 272-273. Más recientemente, podemos citar, como trabajos representativos, en el ámbito de la ciencia política, PENADÉS, Alberto y SANTIUSTE, Salvador. «La desigualdad en el sistema electoral español y el premio a la localización del voto». Revista Española de Ciencia Política, núm. 32, 2013, pp. 89-116, y, en el campo del Derecho constitucional, PÉREZ ALBERDI, Reyes. «Igualdad de sufragio y sistema electoral», Revista General de Derecho Constitucional, núm. 28, 2018. Más recientemente, véanse también las respuestas que dan los profesores ARNALDO ALCUBILLA, AZPITARTE SÁNCHEZ, BASTIDA FREIJEDO, BIGLINO CAMPOS, BLANCO VALDÉS, GÁLVEZ MUÑOZ, GARCÍA MAHAMUT y GAVARA DE CARA a la encuesta sobre el sistema electoral planteada en el núm. 45 (2020) de la revista Teoría y Realidad Constitucional; véanse especialmente las respuestas a la pregunta 3, relativa a la igualdad del voto, pp. 42 y ss.

[8] STC 19/2011, de 3 de marzo, FJ 9.

[9] Ibídem.

[10] Esto es lo que sucede, por ejemplo, con la representación en el Parlamento Europeo. Aunque se pretenda hablar de una ciudadanía europea, no hay en realidad un demos europeo, sino una suma de pueblos distintos. De ahí que el principio de igualdad no entre en juego a la hora de articular la representación en el Parlamento Europeo y se consientan diferencias de representación enormes derivadas del reconocimiento de la representación mínima de los Estados miembros.

[11] Este concepto presupone que los electores no son individuos aislados, sino que forman parte de ciertas comunidades que merecen tener una representación.