1. ORDENAMIENTO JURÍDICO

1.1 RECHAZO A PROPUESTAS DE REFORMA DE LA LEY DE PARTIDOS PARA VINCULAR SU ACTIVIDAD AL RESPETO A LA UNIDAD DEL ESTADO

El Congreso de los Diputados rechazó la iniciativa del Grupo Parlamentario VOX en el Congreso relativa a la reforma de la Ley Orgánica de Partidos Políticos para vincular la actividad de estos al principio de unidad del Estado e incluir un nuevo supuesto de ilegalización cuando su actividad sea contraria a tal principio.

Durante la tramitación de la Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cata- luña, el Grupo Parlamentario VOX en el Congreso presentó una enmienda a la totalidad de texto alternativo que proponía introducir la unidad y soberanía del Estado como principios vinculantes para la actividad de los partidos políticos y, con ello, un nuevo supuesto de ilegalización de un partido “cuando su actividad amenace con quebrar la unidad de España y el orden constitucional que en ella se fundamenta (…) mediante alguna de las siguientes conductas, realizadas de forma reiterada y grave: (…) d) Amparar o apoyar con medidas administrativas, económicas o de cualquier otro orden, desde los órganos de gobierno y representación o las instituciones en las que se gobierna, actividades que persigan deteriorar o destruir la sobera- nía, la independencia, la integridad territorial o la unidad de España y el orden constitucional que en ella se fundamenta”. En el debate de totalidad de la ley, celebrado el 10 de enero de 2024, esta enmienda fue rechazada por 309 votos frente a 33.

Por otro lado, y con el mismo contenido, el citado grupo parlamentario presentó una Proposición de Ley Orgánica para garantizar la Unidad de España, que fue rechazada el 20 de febrero en el trámite de toma en consideración, por 313 votos en contra frente a 33 a favor. En ambos casos, como en ocasiones anteriores en las que se ha planteado esta misma inicia- tiva, todos los grupos parlamentarios, salvo el firmante de la proposición, se mostraron en contra por considerarla contraria al valor del pluralismo y a las libertades ideológica, de expresión y de asociación política.

2.  JURISPRUDENCIA

2.1 TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS

a)  La recopilación y divulgación del contenido de correos electrónicos de un miembro de un partido, en el ámbito de una investigación interna por parte de la dirección del partido no es contrario al Convenio siempre que esté prevista y cuente con las garantías adecuadas

En la sentencia Tena Arregui contra España, de 11 de enero de 2024, el TEDH analiza si la recopilación y divulgación de algunos correos electrónicos del recurrente, que había ocupado un alto cargo en la Junta Directiva del partido político UPyD, lesionaba su vida privada, en concreto, el secreto de las comunicaciones. Los hechos se produjeron durante una inspección interna que se llevó a cabo en el seno del partido, y que fue encargada una empresa privada, ante la sospecha de que algu- nos miembros del partido estaban cometiendo irregularidades y habían mantenido reuniones y llegado a acuerdos secretos con miembros del partido político Ciudadanos, sin informar su propio partido.

El resultado de la investigación fue remitida a todos los miembros del órgano de dirección del partido y también fue filtrado a los medios de comunicación, además de iniciarse un procedimiento disciplinario en su contra y ser sancionado.

En este caso, el demandante, acudió a la Comisión de Garantías del partido, denunciando que se había accedido al con- tenido de su correo electrónico y se había producido una revelación ilícita de secretos. Al ser desestimada su denuncia por parte de las estructuras de partido, el Sr. Tena acudió a la vía penal, por revelación de secretos, pero los tribunales también desestimaron la causa.

Los tribunales nacionales justificaron su decisión, por un lado, en el hecho de que la normativa interna de partido prohibía de manera expresa el uso de cuentas de correo electrónico oficiales para fines personales o que pudieran perjudicar al partido y, por otro lado, que la investigación se había limitado a efectuar una búsqueda de términos y contenidos concretos, con la estricta finalidad de proteger los intereses del partido. Por su parte, el Tribunal Constitucional declaró que las razones de la Audiencia Provincial para desestimar el caso habían sido suficientes y afirmó que los derechos fundamentales invocados por el recurrente podían ser protegidos no únicamente por el derecho penal, sino también por otras vías, como la vía civil, vía que no fue ejercitada por el recurrente.

El TEDH comenzó señalando que el acceso al contenido del correo electrónico del recurrente constituye una injerencia en el derecho al secreto de su correspondencia privada. Sin embargo, en este caso, destaca que el hecho de que esa injerencia se haya llevado a cabo en el seno de un partido político tiene una relevancia vital.

Así, el Tribunal considera que la supervisión o el control que se puede dar dentro de un partido político no es equiparable al con- trol del correo electrónico que se pueda producir entre un empleado y su empleador, ya que no existe ningún tipo de relación laboral entre ellos ni se da una relación de subordinación jurídica. Además, señala que los partidos políticos son engranajes esenciales de la democracia, que, como asociaciones que son, cuentan con autonomía organizativa y que deben poder ejercer cierto poder disciplinario. Ahora bien, el Tribunal indica que la lealtad política que se espera de los miembros del partido o el poder disciplinario de partido pueden llevarse a cabo siempre se que realicen con las debidas garantías, que tendrán que apli- carse de manera estricta. Y es ese aspecto el que va analizado el TEDH en este caso, esto es, determinar si se ha producido un poder ilimitado de monitoreo y control de la correspondencia de los miembros de partido y si se ha llevado a cabo con las garantías adecuadas para evitar cualquier tipo de abuso. A este respecto, y tras analizar todas las circunstancias del caso, el Tribunal concluye que la argumentación de los tribunales nacionales era coherente y acorde con la protección de los derechos fundamentales en cuestión y no aprecia ningún elemento arbitrario o irrazonable, además de resaltar el hecho de que, a pesar de que el recurrente tenía a su disposición varios recursos por la vía civil, había optado por no utilizarlos.

Por todo ello, resolvió, por unanimidad, que no se había producido lesión del art. 8 CEDH.

2.2. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

a)  Declaración parcial de inconstitucionalidad de una ley autonómica (ordinaria) por ser contraria a la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE, al incidir en el derecho (fundamental) de autoorganización de los partidos

El 12 de marzo de 2024, el Tribunal Constitucional (TC) dictó la STC 44/2024 en la que se estimaba parcialmente el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 17/2020, de 22 de diciembre, de modificación de la Ley 5/2008, de 24 de abril, del derecho de las mujeres a erradicar la violencia machista, que establecía obligaciones concretas para el funcionamiento de los partidos políticos en su art. 16. Este precepto fue declarado inconstitucional y nulo por el TC.

El Alto Tribunal entiende que se trata de una controversia de naturaleza fundamentalmente competencial. Analiza, primero, el régimen de la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE. Este precepto no es un título competencial habilitante del Estado. Sin embargo, solo el Estado puede dictar leyes en materia de desarrollo de los derechos fundamentales. Asimismo, la re- serva de ley orgánica debe aplicarse con un criterio estricto en cuanto a su alcance.

En segundo lugar, el TC también reitera su doctrina en relación con los partidos políticos, que son asociaciones cualifica- das por las funciones que desempeñan. Pero esto no disuelve su naturaleza asociativa y su vinculación con el derecho fundamental de asociación del art. 22 CE. El derecho de asociación, referido a los partidos, se proyecta sobre diferentes dimensiones, entre las que se encuentra la libertad de autoorganización. Se trata de una libertad, fundamentalmente, frente al Estado. Debe existir un ámbito libre de interferencias por parte de los poderes públicos en la organización y en el funcio- namiento interno de los partidos. La necesidad de salvaguardar este ámbito de libertad y garantizar una cierta inmunidad frente a la intervención del Estado hace que la capacidad de intervención de los poderes públicos, incluido el legislador, sea menor que en otras materias. Además, como el derecho de asociación consiste, principalmente, en un derecho de libertad, cualquier regulación o desarrollo su contenido implica una cierta limitación de dicha libertad. Si bien la constitución permite poner límites a las libertades públicas, en este caso, queda claro que debe hacerse por ley orgánica.

Todo ello lleva al Tribunal Constitucional a entender que el art. 16 impugnado incide en el derecho de autoorganización del partido. Como la limitación de este derecho solo puede hacerse por ley orgánica, el TC considera que el citado artículo in- fringe la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE y que, en consecuencia, debe declarase inconstitucional y nulo.

b)   Régimen económico-financiero de los partidos políticos y principio de legalidad sancionadora

La imposición de un límite mínimo de 5.000€ en la cuantía de la sanción por la infracción de superación del tope de gasto electoral para los partidos es desproporcionado e inconstitucional, porque vulnera el principio de legalidad sancionadora en relación con el principio de igualdad de oportunidades entre partidos políticos y con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos en condiciones de igualdad.

El 24 de abril de 2024, el Tribunal Constitucional (TC) dictó la STC 69/2024 en la que estimaba una cuestión de inconstitu- cionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con el inciso «sin que en ningún caso pueda ser inferior a cinco mil euros» del artículo 17 bis.3.b de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos. En dicho precepto, se regula una sanción para el supuesto de superación de los límites de gastos electorales por parte de los partidos políticos, en más de un 3% y menos de un 10%. Esta sanción debía consistir en una cuantía entre el doble y el quíntuple del exceso de gasto producido, sin que en ningún caso fuera inferior a 5.000€. Fueron parte en el proceso ante el TC: el Partido Independiente de Torre Pacheco, el Congreso de los Diputados, el Senado y el Gobierno. La Fiscalía presentó alegaciones.

El TC estimó la cuestión de inconstitucionalidad, por lo que declaró inconstitucional y nulo el inciso impugnado. Además, extendió la declaración de inconstitucionalidad y nulidad, por conexión o consecuencia, a otros dos incisos del mismo art. 17 bis que también imponían límites mínimos a las cuantías de las sanciones.

Ninguna de las partes puso en cuestión la inconstitucionalidad del precepto impugnado. La Fiscalía solicitó de modo principal la inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por dos defectos procesales, que fueron descartados por el Alto Tribunal, por lo que este se pronunció sobre el fondo del asunto. El inciso había sido impugnado por una supuesta vulneración del art. 25.1 de la constitución (CE), en conexión con el principio de proporcionalidad y con la interdicción de la arbitrariedad del art. 9.3 CE.

En primer lugar, el TC presenta su doctrina sobre la proporcionalidad de las sanciones. El art. 25.1 CE, sobre legalidad san- cionadora, implica también un principio de proporcionalidad de las sanciones. Pero, a su vez, entiende que el legislador tiene un margen amplio para configurar los diferentes sistemas de infracciones y sanciones y que esta configuración no responde a un criterio técnico, sino de oportunidad y de política criminal. Por tanto, la constitución no impone un concepto estricto de proporcionalidad, pero sí que permite declarar inconstitucional aquellos supuestos en que haya un exceso de coacción que convierta la norma en arbitraria o cuando se pueda probar empíricamente la suficiencia de un medio alternativo menos restrictivo de derechos para la consecución del fin que persigue la sanción cuestionada.

A todo ello se suma la suficiente justificación de que los poderes públicos regulen y controlen la financiación de los partidos. La función constitucional que desempeñan los partidos políticos requiere que estos gocen de un estatus de igualdad de oportunidades entre ellos, ya que, de esta manera, se garantiza el cumplimiento de esta función y, además, del derecho fundamental de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos en condiciones de igualdad (art. 23.1 CE). La regulación de la financiación, su control y el establecimiento de sanciones responden a esta necesidad y, por tanto, a juicio del TC, tienen fundamento constitucional.

Con ello, el Tribunal entra a valorar la proporcionalidad del inciso impugnado, que establece un límite mínimo de 5.000€ para la sanción de un determinado exceso del gasto electoral. Para ello, el TC se sirve de la valoración del Tribunal de Cuentas (TdC) sobre este tema, basada en datos empíricos y que concluye que este tipo de sanciones mínimas son desproporcionadas.

Además, el TdC considera que la configuración vigente de cuantías máximas permitidas para los gastos electorales es insuficiente para partidos que tienen una escasa implantación territorial. Esta insuficiencia no se da en partidos que tienen mayor implantación, porque se les aplica un techo de gasto superior. Así pues, los partidos más pequeños incurren con más frecuencia en excesos de gastos electorales y, en consecuencia, se da un castigo mayor estos partidos. Como demuestra el TdC, esto les ha llevado en ocasiones a la disolución, por no poder hacer frente a las sanciones.

El TC encuentra esta diferencia injustificada y desproporcionada y, además, sin relación con el fin perseguido, que es ga- rantizar la función de los partidos y la equidad en el proceso electoral. Por tanto, el Tribunal entiende que sí hay una lesión del art. 25.1 CE. Por ello, no considera necesario entrar a valorar una posible vulneración del art. 9.3 CE. En conclusión, el Tribunal Constitucional declara inconstitucional y nulo el inciso impugnado del art. 17 bis 3.b, por el que se imponía un límite mínimo de 5.000€ para la sanción por exceso de gasto electoral, mayor del 3% y menor del 10%. Además, extendió la declaración de inconstitucionalidad y nulidad a otros incisos análogos (límites mínimos) para otras sanciones (inciso del art. 17 bis 1 e inciso del art. 17 bis 2.b).

2.3. JURISDICCIÓN ORDINARIA

a)   Control judicial de los requisitos para concurrir a elecciones internas

La Audiencia Provincial anuló el proceso interno de elección del Secretario General de Eusko Alkartasuna. Había conside- rado que exigir que de entre los cincuenta avales para concurrir a las elecciones internas hubiera como mínimo cinco por cada territorio en que se organizaba el partido era una restricción excesiva del derecho de participación de los afiliados, por la escasa afiliación existente en uno de esos territorios.

La STS 5566/2023, ECLI:ES:TS:2023:5566, de 19 de diciembre de 2023 (Sala Primera) confirma la sentencia. Reconoce que es derecho de los afiliados ser elegible para los cargos del partido, que conlleva la plasmación estatutaria de fórmulas de participación directa de los afiliados en los procesos de elección de órgano superior de gobierno del partido. La regulación del procedimiento de elecciones primarias es expresión del ejercicio de las facultades de organización de los partidos (arts. 6 y 22 CE) y, por tanto, los partidos pueden establecer regulaciones variadas. Entre ellas, es plenamente democrático que se requiera la presentación de cinco avales de cada uno de los territorios en que está estructurado el partido para que las personas que aspiren a ocupar el puesto de Secretario General tengan un mínimo apoyo en cada territorio. Sin embargo, un enfoque excesivamente formalista de los requisitos establecidos por el partido impide que los derechos de los afiliados sean reales y efectivos: en atención a la realidad de las cosas, las exigencias establecidas convertían un impedimento práctico participar en los procesos internos a los candidatos que no estuvieran respaldados por quienes -en cada momento- osten- taban el control del partido.

2.4. DERECHO COMPARADO

a)  El Tribunal Constitucional Federal alemán excluye al NDP (Die Heimat) de la financiación estatal por seis años

De acuerdo con el art. 21.3 de la Ley Fundamental de Bonn y el parágrafo 18 de la Ley de Partidos Políticos, en enero de 2024 el Tribunal Constitucional Federal Alemán dictó una sentencia en la que excluía al Partido Nacionaldemócrata de Ale- mania (actualmente, Die Heimat) de la financiación estatal por un período de seis años, al ser considerado anticonstitucional.

El Partido Nacionaldemócrata de Alemania (NPD), actualmente conocido como Die Heimat (La Patria) es un partido político alemán de ideología neonazi con una larga trayectoria, pero que nunca ha conseguido más que algunos diputados en ciertos parlamentos regionales (Landtage) y en el Parlamento Europeo. Contra el NPD ya se habían interpuesto dos demandas de prohibición ante el Tribunal Constitucional Federal (TCF), de acuerdo con el procedimiento previsto en el art. 21.2 de la Ley Fundamental de Bonn (LF). La primera, en 2003, fue desestimada por motivos procesales. La segunda, en 2017, llevó a un importante pronunciamiento del TCF, en la que se desestimaba la pretensión de ilegalización, pero se admitía que el ordenamiento jurídico pudiera prever otros medios distintos a la prohibición para combatir los partidos anticonstitucionales. En consecuencia, en 2017 se reformó el art. 21 LF para añadir un procedimiento de exclusión de la financiación estatal para aquellos partidos que aspirasen a menoscabar o eliminar el orden fundamental democrático libre o poner en peligro la existencia de la República Federal (nótese que el precepto sobre prohibición de partidos prevé que estas formaciones anticonstitucionales “persigan” menoscabar o eliminar, no que “aspiren” a ello, como en el nuevo supuesto de hecho).

En 2023, el parlamento y el gobierno alemanes interpusieron demanda de exclusión de la financiación estatal contra el NPD. La sentencia se dictó el 23 de enero de 2024. El TCF considera, en primer lugar, que la nueva previsión constitucional es aceptable y no se contradice con otros preceptos de la LF. El principio de democracia militante consagrado por la LF permite situar en desventaja a los partidos políticos antidemocráticos. La exclusión de la financiación pública es una medida propor- cionada que no lesiona el principio democrático. Además, que un partido esté en desventaja en la competición electoral no vulnera el derecho subjetivo de las personas a ejercer la autodeterminación democrática. En segundo lugar, el Tribunal con- sidera que el caso del NPD encaja con el supuesto de hecho. Está acreditado que este partido es contrario al orden demo- crático básico y aspira a abolirlo. Para justificarse, el TCF recupera los elementos valorativos de los procesos de prohibición anteriores y verifica que los afiliados y dirigentes no se han retractado de ellos. También valora el contenido del programa del partido y concluye que es contrario a la dignidad humana. Acredita una vinculación ideológica del partido con el nacio- nalsocialismo. Asimismo, se comprueba que el NPD ha tratado de implementar este programa político por diferentes vías.

En definitiva, el TCF considera probado que el NPD no solo es un partido que muestra un rechazo ideológico al orden demo- crático básico, sino que intenta alcanzar sus objetivos políticos anticonstitucionales. Por ello, concluye que, de acuerdo con la nueva previsión constitucional, debe ser excluido de la financiación pública por un período de seis años.

3.  AUTORREGULACIÓN, CÓDIGOS Y GUÍAS

a) Código de conducta para las elecciones al Parlamento Europeo de 2024

El pasado 9 de abril se firmó un Código de Conducta para las elecciones al Parlamento Europeo de 2024, por parte de diez partidos políticos europeos¹ y cuatro partidos políticos nacionales². Se trata de un documento desarrollado por el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) en colaboración con los partidos políticos europeos y la Comisión Europea con el fin de fomentar el seguimiento del punto 11 de la Recomendación (UE) 2023/2829 sobre procesos electorales inclusivos y resilientes en la Unión presentada en el marco del paquete de Defensa de la Democracia el 12 de diciembre de 2023.

Son catorce compromisos que defienden valores electorales clave para la UE como son la integridad, la transparencia, la pri- vacidad, la seguridad, la equidad y la igualdad de condiciones. De todos ellos cabe destacar: la exigencia de transparencia financiera en el desarrollo de las campañas; el fomento de un discurso político y de una participación inclusivos, abstenién- dose de difundir, publicar o promover contenidos que inciten a la violencia o al discurso de odio y que puedan contribuir al transcurso de unos procesos electorales no seguros; la adopción de medidas proactivas que eviten la amplificación de na- rrativas lideradas por entidades y agentes de fuera de la UE (distintos de los partidos políticos) que pretendan erosionar los valores y principios europeos y puedan suponer un riesgo de ciberseguridad en las elecciones; la garantía de un uso ético y transparente de las herramientas y tecnologías, en particular de la inteligencia artificial, al elaborar y difundir la publicidad política y los mensajes de la campaña, promoviendo la utilización de todos los recursos disponibles para contrarrestar los efectos negativos de los contenidos engañosos.

¹ Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa (en inglés: ALDE Party), Movimiento político cristiano europeo (en inglés: ECPM), Partido Conservadores y Reformistas Europeos (en inglés: ECR Party), Partido Demócrata Europeo (en inglés: EDP), Alianza Libre Europea (en inglés: EFA), Partido Verde Europeo, Partido Popular Europeo (en inglés: EPP), Partido Identidad y Democracia (en inglés: ID Party), Partido de los Socialistas Europeos (en inglés: PES), Partido de la Izquierda Europea (en inglés: European Left (EL)).

² Demócrata Cristianos en Finlandia (en inglés: KD), Electores libres en Alemania (en alemán: FREIE WÄHLER), Partido Popular Conservador en Dinamarca (en inglés: KF), Los Verdes en Finlandia (en finés: De Gröna), El Partido Laborista (Ireland).