Xosé Antón Sarmiento Méndez

Letrado Oficial Maior

Parlamento de Galicia

Fernández Cañueto, D. (2022). “El derecho a la representación proporcional en la designación de los senadores autonómicos. La STC 56/2022 (caso Miquel Iceta)”, en: Cuadernos Manuel Giménez Abad, núm. 23.

Garrote de Marcos, M. (2023). “El caso del «senador cautivo». La designación de senadores autonómicos y la STC 56/2022”.

Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 128, pp. 269-297.

Ortega Santiago, C. (2022). “La fallida justicia poética del Tribunal Constitucional en el amparo parlamentario sobre la de- signación de senadores autonómicos: comentario a la Sentencia 56/2022”. Legebiltzarreko Aldizkaria – LEGAL – Revista del Parlamento Vasco, núm. 3, pp. 238-259.

Seseña Santos, L. (2022). “Un nuevo pronunciamiento del TC sobre la designación de senadores, un nuevo contenido del Derecho de los grupos parlamentarios a proponer candidato a senador de conformidad con la proporcionalidad”. Revista de las Cortes Generales, núm. 114, pp. 577-602.

 

De estas obras, también hay un apunte de interés.

 

El punto de partida de la cuestión en la STC 56/2022, de 5 de abril, es claro: el Tribunal Constitucional otorga prevalencia a los derechos de propuesta proporcional de los grupos parlamentarios sobre los derechos de voto del Pleno y por lo tanto de sus diputados. De este modo, parece primarse el derecho de autororganización grupal sobre un eventual “derecho de voto de bloqueo de personas”. A partir de esta constatación son diversas las consideraciones que pueden hacerse.

La previsión constitucional del artículo 69.5 respecto a la designación de senadores por parte de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas forma parte de los mandatos constitucionales que tratan de materializar el carácter territorial de la Cámara alta. Sin embargo, la realidad de la práctica política ha puesto de manifiesto la escasa vinculación de los senadores designados autonómicamente a las cámaras legislativas designantes. El desempeño de los senadores autonómicos no se haya, generalmente, regulado por normativa que exija una dación de cuentas, por lo que únicamente se aprecia cierta vinculación con la cámara designante en lo referido a la extracción de estos senadores que, como es sabido, en ciertos casos necesitan contar con la condición previa de diputado autonómico para su desempeño senatorial.

Desde un punto de vista constitucional, la función legitimadora del parlamento autonómico nos haría pensar en la idea de un senador que no está vinculado al grupo parlamentario o partido político que le ha propuesto sino a la cámara como institución. Esta idea aparecería corroborada con el dato de la designación plenaria del senador autonómico, al reservarse legislativamente la designación al máximo órgano parlamentario y mediante votación individual de sus integrantes. Sin embargo, si examinamos el procedimiento utilizado en Parlamentos autonómicos como el gallego, veremos que se ha ido hacia una configuración del formato de las papeletas de votación que mediante el acuerdo de la Mesa y Junta de portavoces impide el voto en contra de los candidatos propuestos por los grupos al contener exclusivamente un espacio para marcar a los propuestos y no la posibilidad de votar en contra. Así, un solo voto obtenido en el pleno puede ser suficiente para ratificar el candidato propuesto. Esta práctica conduce a un reconocimiento palmario del contenido de la demanda en la sentencia que nos ocupa: el trámite de ratificación por el Pleno del propuesto por el grupo solo puede arrojar como resultado la elección por quien sea el que el grupo proponga. En este orden de ideas la confección del modelo de papeleta que es una tarea decisiva de la Mesa de la Cámara ¿debería de utilizarse también para el cumplimiento de otros mandatos normativos? Por ejemplo, para garantizar el cumplimiento del principio de paridad sería planteable la necesidad de que la elección de las mesas y otras designaciones parlamentarias respetasen, en caso de voto plural, la paridad de género.

El modelo que defiende en su sentencia nuestro Tribunal Constitucional parece situarse en un plano intermedio entre el desconocimiento de la voluntad del diputado territorial en la designación de senadores (Alemania) y el máximo valor de su voluntad (modelo catalán).

Lejos de presentarse como una problemática pacífica, la previsión constitucional en la designación de los senadores del necesario respeto de una adecuada representación proporcional ha planteado diversos problemas.

En primer lugar, ha resultado polémico y ha dado lugar a pronunciamientos de nuestro Tribunal Constitucional qué tipo de propor- cionalidad exige el mandato de la Constitución. En este sentido, se permite que las cámaras autonómicas puedan acoger distintas fórmulas proporcionales y no necesariamente la que la legislación electoral incorpora a través de la fórmula D’Hondt, como declara la STC 116/2023 sobre la fórmula Imperiali. Admitida esta flexibilidad, sí parece oportuno que los cambios en el uso de las distintas fórmulas proporcionales sean motivados y apreciados de forma institucional por los órganos de gobierno de las cámaras pues de lo contrario asistiríamos a un uso fraudulento del procedimiento de designación senatorial.

En segundo lugar, la legislación autonómica se encarga de producir una congelación del senador al grupo parlamentario res- pecto del cual se aprecia la proporcionalidad prevista constitucionalmente. Esto provoca que los cambios en la composición de los grupos parlamentarios a lo largo de una legislatura autonómica no influyan en el mandato del senador elegido inicialmente y, además, pueden servir también de criterio hermenéutico para valorar cómo una voluntad grupal originaria no puede modificarse por la voluntad del pleno de la Cámara.

Por último, pero conectado con lo anterior, está la reconocida afirmación de la irrevocabilidad del mandato de los senadores auto- nómicos que abona también la idea de la indisponibilidad del escaño por sujetos ajenos al miembro de la Cámara alta y ello resulta aplicable tanto a su partido político, como al grupo parlamentario proponente y al parlamento designante, que, como recuerda Tudela Aranda, a través de esta función está también representando al conjunto de la sociedad de la Comunidad autónoma respectiva.

La sentencia del Tribunal Constitucional 56/2022 suscita la situación de bloqueo por parte del parlamento autonómico de la volun- tad del grupo parlamentario proponente. Más allá de la reflexión general que pueda hacerse acerca de los efectos que sobre la vo- luntad de las minorías parlamentarias podría tener la decisión mayoritaria de impedir la tramitación de un determinado candidato, creo que la previsión constitucional de la adecuada representación proporcional condiciona la normativa intramuros del parlamento e impide que los órganos rectores de la cámara instrumenten procedimientos que de facto chocan con la previsión constitucional.

¿Cabría entender que se respeta la representación proporcional de un grupo en el pleno cuando se le impide proponer al candidato que libremente decide? Obviamente, se trata de aspectos diferenciados, pero pensemos en que una negación reiterada por parte del pleno de los candidatos propuestos sería de facto una negación del derecho de participación que proporcionalmente tiene el grupo parlamentario proponente. En este sentido Garrote de Marcos, que muy gráficamente habla de “senador cautivo”, destaca la posibilidad de “situación de bloqueo” ante los condicionantes de la elección. Esa situación tendría evidentes afectaciones al derecho fundamental de participación de los diputados proponentes que integran el mandato de la proporcionalidad exigido consti- tucionalmente. Sin embargo, reconocer la voluntad orgánica del pleno al posicionarse en contra de la designación de una persona supondría un fortalecimiento del vínculo con la Cámara designante a la vez que reafirmar indirectamente la prohibición de mandato imperativo para los senadores prevista en la Constitución.

En verdad estas son ideas de gran actualidad pues el devenir del parlamentarismo en España ha conducido, a través de instru- mentos como el Pacto antitransfuguismo y ciertas reformas reglamentarias, a un papel desmedido de los partidos políticos que, a mi juicio, va directamente en contra de las bases constitucionales citadas pues mientras la Constitución no sea reformada no cabe desconocer el rol esencial del parlamentario individual y tampoco la garantía institucional de la autonomía normativa interna de las Cámaras. Estas situaciones se plantean por la doctrina como actuaciones refrendadas por el Tribunal Constitucional que alejan el funcionamiento de la designación parlamentaria de la “lógica democrática” (Garrote de Marcos) y que es necesario que nuestro intérprete constitucional aborde sobre todo atendiendo a la tutela del derecho fundamental a la participación de los parlamentarios en los asuntos públicos como ha apuntado muy precisamente Martínez Corral.

Cabe, en este orden de cosas, otra visión y mantener que la adecuada representación proporcional de la que habla la Constitu- ción no implica necesariamente respetar la voluntad de elección del grupo, sino que es el parlamento el que ejerce esa función constitucional pero solo con un respeto que podemos denominar matemático y no de las que intuitu personae presenta el grupo parlamentario como candidatos. En este sentido puede afirmar Seseña Santos que la jurisprudencia del Constitucional supone un debilitamiento más en el papel del diputado autonómico individual y a su juicio la pérdida de carácter autonómico del Senado. Sobre esta consideración tal vez pueda traerse a colación el evidente carácter territorial del Senado alemán en el que no existe necesaria proporcionalidad de minorías al designarse por los gobiernos de los Lands y no por los respectivos Parlamentos. Otras conclusiones se plantearían si se plasmase normativamente un sistema de elección mayoritario limitado como el existente en la elección de las mesas de las Cámaras, que como es bien sabido garantiza la participación de las minorías sin los problemas pro- cedimentales que estamos analizando en este caso.

Aunque aludir a los principios institucionales de actuación de los órganos rectores de la cámara como son la Presidencia, la Mesa y la Junta de Portavoces pueda ser un desideratum muy loable y que en el ejercicio de la autonomía parlamentaria no pueden, a juicio de Fernández Cañueto, afectarse los derechos de participación política del grupo proponente, no cabe duda de que, en aras de la seguridad jurídica que cita el profesor Ortega, lo más oportuno sería la plasmación normativa de un procedimiento garantista que asegurase lo que, a mi modo de ver, es una de las esencias del parlamentarismo español: los derechos de las minorías en la participación en las funciones de las cámaras legislativas y evite problemas de votación parlamentaria que el Tribunal Constitucio- nal continúa resolviendo atendiendo a distintas motivaciones como en el reciente caso Puig i Gordi.

En definitiva, en este caso parecen muy prudentes las afirmaciones aportadas en el proceso por el Ministerio Fiscal que tiene en cuenta el papel restrictivo que el intérprete de la Constitución tiene cuando analiza las decisiones de la Mesa en los procedimientos internos del Parlamento, de tal modo que solo cabe entender producida la violación del derecho fundamental si se impide de modo efectivo que el grupo logre el senador que proporcionalmente le corresponde, lo que no puede colegirse de modo inmediato por el hecho del rechazo plenario en primera votación.