Javier Sierra Rodríguez

Profesor Ayudante Doctor de Derecho Constitucional

Universidad Nacional de Educación a Distancia

De esta obra, también hay un Apunte de Interés.

La obra objeto de este comentario crítico, primera monografía del profesor Carlos Fernández Esquer, estudia los sistemas electorales regionales de cuatro países europeos. Como subraya su autor desde el primer capítulo de la obra, el ámbito regional es un nivel de gobierno poco analizado en los estudios electorales, a diferencia de la abundante bibliografía centrada en el nivel nacional. El libro no examina, como suele ser habitual, los efectos de los sistemas electorales sobre la representación parlamentaria, la formación de gobiernos o los sistemas de partidos, sino que trata de comprender los motivos por los que los sistemas electorales se diseñan inicialmente de un determinado modo e indaga también en las razones que desencadenan las pocas reformas electorales que tienen lugar. Estamos, por tanto, ante una obra que adopta una aproximación novedosa en el estudio de los sistemas electorales.

En mi opinión, hay tres hilos conductores que recorren el libro y que tratan de ofrecer respuesta a las preguntas que guían la investigación. El primero explica el grado de mimetismo o diferenciación de los sistemas electorales regionales de cada uno de los cuatro países estudiados con relación al sistema electoral nacional, así como el grado de homogeneidad o heterogeneidad entre los propios sistemas regionales entre sí. El segundo hilo identifica las influencias habituales en el diseño y reforma de las reglas electorales en el seno de Estados compuestos a nivel territorial. Y el tercer hilo conductor, uno de los más interesantes, da cuenta del abanico de actores que pueden intervenir y ser decisivos en los procesos de reforma electoral en perspectiva comparada, abordando las distintas motivaciones que pueden condicionar la postura de los partidos políticos.

Para dar respuesta a las preguntas de investigación, estudia los sistemas electorales subnacionales en cuatro Estados europeos caracterizados por su estructura multinivel: Alemania, Bélgica, Italia y España. En cada uno de los capítulos se realiza un completo estudio sobre el nacimiento y las reformas experimentadas por los sistemas electorales empleados a nivel regional en cada país. Aunque el interés de la obra se orienta hacia el nivel regional, en todos los capítulos se utiliza como elemento de contraste el sistema electoral nacional de cada país. Es destacable que se aporta una abundante cantidad de información sobre la evolución de los sistemas electorales en cada uno de los cuatro países, lo que sin duda puede resultar de utilidad para aquellos investigadores que quieran profundizar en la investigación sobre asuntos electorales de estos países.

Conviene subrayar algunas contribuciones que hace la investigación. La primera es que el autor evidencia la existencia de influencias en el diseño y reforma de los sistemas electorales entre los niveles nacional y regional, es decir, identifica distintos tipos de lo que él denomina difusión institucional multinivel: vertical top-down; vertical bottom-up; y horizontal. La primera clase de difusión es particularmente intensa en el diseño de los sistemas electorales a causa de la tendencia de las regiones a emular el sistema electoral existente a nivel nacional a la hora de decidir sobre el sistema electoral regional propio. Los otros dos tipos de difusión, en cambio, son más comunes cuando los sistemas electorales ya tienen cierta trayectoria, ya que su principal motivación es el aprendizaje sobre los rendimientos que son exitosos en términos de ingeniería electoral.

Asimismo, el libro subraya la relevancia que la secuencia u orden en que se celebran las elecciones tiene sobre el diseño de los sistemas electorales. Así, el autor muestra que, cuando las elecciones a nivel nacional se celebran con anterioridad a las elecciones regionales, el sistema electoral nacional tiende a convertirse en el modelo de referencia para los sistemas electorales regionales. Por el contrario, cuando el orden de elecciones es el contrario y, por tanto, las regiones no han tenido un modelo previo a nivel nacional al que imitar, los sistemas electorales regionales presentan mayor diversidad e innovación. Se trata de una apreciación sugerente y que podría ser interesante comprobar en otros ámbitos del diseño constitucional e institucional. Los distintos capítulos también demuestran la importancia del diseño de los sistemas electorales en “sociedades divididas” (divided societies). Los casos estudiados ponen de manifiesto cómo los intentos de encauzar el conflicto político a través de diseños institucionales singulares conducen a sistemas electorales regionales diferenciados en aquellas regiones donde existen importantes minorías nacionales o lingüísticas.

Otra de las aportaciones de la obra consiste en evidenciar que es a todas luces incompleta una explicación de las reformas electorales únicamente a partir de los intereses estratégicos de los partidos políticos en el poder. Es verdad que algunas reformas estudiadas responden, efectivamente, a ese patrón por el que las formaciones políticas manipulan las reglas electorales en su propio beneficio. Sin embargo, algunos tipos de reforma electoral se apartan de ese modelo teórico. En primer lugar, porque, en determinadas circunstancias, los partidos pueden posicionarse en torno a una reforma electoral de acuerdo con otras motivaciones distintas a la de mejorar sus perspectivas electorales en el corto plazo; o persiguiendo otros objetivos, como puede ser el de granjearse el apoyo de otros partidos para mantenerse en el poder. Y, en segundo lugar, la obra trata de enfatizar la idea de que, en algunos procesos de reforma electoral, no sólo influyen los partidos políticos, sino también las asociaciones o grupos de interés cívico, cuya presión en favor de la reforma puede resultar decisiva en su materialización.

Ahora bien, entre esos actores ajenos a los partidos políticos cuya contribución puede ser relevante en las reformas electorales, resulta de particular interés para los constitucionalistas la actuación de los tribunales. Todos los casos estudiados, con la llamativa excepción de España, ofrecen ejemplos en los que la causa directa o indirecta de las reformas electorales radica en decisiones judiciales, en una muestra del papel cada vez más relevante de los tribunales en la vida política de los países. Por lo que respecta al caso español, el autor sostiene la tesis de que el Tribunal Constitucional habría tenido una actitud muy permisiva con el legislador español. Esto se ejemplifica con las SSTC 225/1998, 197/2014 y 15/2015, decisiones en las que, con relación a los sistemas electorales de Canarias y Castilla-La Mancha, el Tribunal habría realizado un control laxo respecto a barreras electorales elevadas o bien respecto a reducciones significativas en la magnitud de las circunscripciones que generaron elevados umbrales efectivos. La jurisprudencia española contrastaría con la observada en los otros tres países estudiados. Es reseñable la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán, que ha intervenido de manera creciente respecto a los sistemas electorales de las elecciones al Bundestag y al Parlamento Europeo. No obstante, es la Corte Constitucional italiana la que destaca por el impacto de sus decisiones, habiendo declarado inconstitucionales, hasta en dos ocasiones, elementos centrales de distintos sistemas electorales a nivel nacional en sus sentencias 1/2014 y 35/2017. Si en la primera sentencia consideró contrarios a la Constitucional italiana un premio de mayoría sin umbral para su concesión y las listas cerradas y bloqueadas con una gran cantidad de candidatos, en la segunda rechazó la segunda vuelta electoral sin exigencia de un porcentaje mínimo de votos, así como la posibilidad de candidaturas múltiples.

Este fenómeno del mayor activismo judicial en el control de constitucionalidad de la legislación electoral tiene implicaciones positivas y negativas. Puede suponer una protección de las minorías políticas y, eventualmente, tener como consecuencia que se sientan alentadas a recurrir legislaciones electorales abusivas cuando se vulneren derechos fundamentales (derecho de sufragio activo y pasivo) o principios constitucionales (proporcionalidad, igualdad o libertad de sufragio). Es decir, los tribunales constitucionales pueden cumplir adecuadamente su papel como instancias contramayoritarias frente a reformas de la mayoría política que cae en la tentación de manipular el sistema electoral en beneficio propio. Una interpretación menos optimista, por el contrario, cuestionaría la legitimidad de los tribunales para incidir sobre el diseño de los detalles de un sistema electoral, en la medida en que invadirían un terreno, el electoral, cuyas reglas del juego correspondería establecer a los representantes de los ciudadanos revestidos de la necesaria legitimidad democrática.

Parece conveniente, en fin, concluir este comentario con algunas objeciones. A mi juicio, la principal limitación consiste en la cuestionable generalización de los hallazgos que se realiza por el autor en algunos de los pasajes de la obra. Es aventurado asumir como regularidades en materia de diseño y reforma de los sistemas electorales, hipótesis basadas en la evidencia empírica que ofrece el limitado número de casos estudiado. En otras palabras, no podemos sostener que las conclusiones de este estudio sean extrapolables a otros países y regiones no estudiados. No obstante, sus hallazgos constituyen propuestas a tener en cuenta y, aparte, podría ser útil que futuras investigaciones futuras ampliaran su estudio a otros Estados multinivel, para analizar qué sucede en su nivel regional, y comprobar así si las tesis del libro se corroboran o si, por el contrario, deben ser rechazadas o matizadas.

Por último, tras la lectura del libro, cabe sugerir una interesante línea de investigación sobre una cuestión que el autor deja apuntada, pero en la que no profundiza lo suficiente: la forma en que los tribunales ejercen el control de constitucionalidad sobre los sistemas electorales. Se trata de una materia que hasta hace poco pasaba desapercibida, en buena medida porque los tribunales se mantenían al margen del control de las reglas del juego electoral, pero en la que sus intervenciones son cada vez más frecuentes. En consecuencia, es preciso que se impulse una agenda investigadora que dé lugar a estudios exhaustivos y de Derecho comparado acerca de la jurisprudencia constitucional en esta materia, contribuyendo así a consolidar un flanco descubierto en los estudios sobre cuestiones electorales.