Esther Martín Núñez

Profesora Titular de Derecho Constitucional

Universitat de Barcelona

Expósito, E. (2021). Deliberación y participación ciudadanas: derechos e instrumentos en el ordenamiento constitucional. Madrid: Marcial Pons.

 

De esta obra, también hay un apunte de interés.

 

La monografía de la profesora Enriqueta Expósito nos ofrece un estudio jurídico de los diversos mecanismos de participación ciu- dadana previstos en nuestro ordenamiento con el fin de analizar las deficiencias o carencias que se han manifestado a partir de la denominada crisis de la democracia representativa. La obra se inserta en las actividades que la autora desarrolla como miembro del Grupo de Estudios sobre Democracia y Constitucionalismo (GEDECO) y, en ese sentido, es un trabajo personal que aúna, a mi juicio, un doble interés: por un lado, se analizan de forma ordenada y sistemática las diferentes posibilidades de participación ciudadana en los ámbitos de ejercicio del poder por parte de las instituciones estatales y de las Comunidades autónomas; por otro, desde una visión crítica que proyecta a lo largo de toda la obra, cuestiona la funcionalidad y adecuación de esos mecanismos y de sus previsiones legales, para hacer frente a las demandas de participación y revertir en una mejora de calidad de la democracia. Por ello, su lectura sería especialmente recomendable, no solo para aquellos ciudadanos que decidan saber de qué instrumentos disponen, ni para quién se introduzca en el estudio de la participación ciudadana, sino para nuestros representantes.

La obra, estructurada en seis capítulos, realiza en el primero un diagnóstico de la crisis política institucional como contexto en el que se reclama una nueva forma de gobernar y la participación del ciudadano en el proceso de adopción de decisiones públicas; y en el segundo, la respuesta de los legisladores, especialmente autonómicos, para hacer frente a esas demandas, articulando esas aspiraciones como mecanismos a medio camino entre la democracia representativa y la directa. Los capítulos siguientes se dedi- can a examinar de forma detallada los instrumentos participativos en las diversas instituciones y sus funciones: en el Parlamento (capítulo tercero) y en el ejecutivo (capítulo cuarto). Finaliza el estudio con el análisis de un instrumento específico, las consultas populares y su funcionalidad en el ámbito autonómico (capítulo quinto), concluye con unas consideraciones críticas y propositivas.

Para la autora, la participación del ciudadano no aspira a prescindir ni a sustituir la representación sino a complementarla, pues el propio ciudadano es consciente que no puede abordar todo el esfuerzo que requeriría carecer de representantes y ser parte activa del proceso decisional, pero sí que le resulta estimulante participar en los debates en los que está involucrado o adquiere la condición de interesado, al ser una forma de promover y defender la representación de sus propios intereses, llevándolo a la esfera del debate público. Por ello, la ordenación normativa que han efectuado los legisladores, a su juicio es válida solo si puede ser interpretada como punto de partida, pues requiere ajustes que permitan su efectiva y plena consolidación. Y en ese sentido apunta, como primer elemento, la diversidad y heterogeneidad de instrumentos adoptados por los legisladores, en algunos casos sin haber testado previamente su funcionalidad, por lo que es necesario reformular alguno de ellos fruto de las dificultades que ha encontrado su puesta en funcionamiento. Un ejemplo de ello es la previsión de canales de participación en el Parlamento -tanto en el ejercicio de la función legislativa como la de control político al Gobierno- cohonestándolos con la propia naturaleza represen- tativa de la institución-, lo que permiten a los ciudadanos suministrar información a los representantes propiciando una democracia de más calidad al incentivar la deliberación y el debaten. Así, junto a la ya tradicional iniciativa legislativa popular, a la que se le otorga un carácter más participativo, se analizan otros mecanismos, como las comparecencias y audiencias ciudadanas, previstas en los reglamentos parlamentarios de algunas Comunidades Autónomas en el procedimiento de elaboración de las leyes; o las enmiendas populares. Y al mismo tiempo se analizan otros cauces participativos en la función de control al Gobierno, como las preguntas ciudadanas, y se cuestiona la viabilidad de nuevos mecanismos con la finalidad de institucionalizar el control social a la acción de gobierno atrayendo las quejas ciudadanas a sede parlamentaria, o las iniciativas para proponer debates. Igualmente, se propone un mecanismo que requeriría la previa reforma constitucional, como es el de abrir la iniciativa legislativa popular de reforma constitucional.

El análisis de la participación ciudadana en el ámbito de los ejecutivos incorpora, junto a la ordenación de los instrumentos, algu- nas valoraciones críticas. Los tradicionales mecanismos de información pública y audiencia a interesados -derivados directamente del derecho constitucional del art. 105 CE-, se ven fortalecidos con algún tipo de eficacia, como es la exigencia legal del órgano competente de emitir un informe final en el que se analicen las alegaciones formuladas y se motive su aceptación o rechazo. Ello, ya de por sí provoca un salto cualitativo pues genera una obligación para el órgano administrativo de rendir cuentas. Pero junto a ellos, se reconocen nuevas facultades o iniciativas ciudadanas, en algunos casos, establecidas como derechos; así la iniciativa de reprobación de los miembros de las corporaciones locales, la intervención ciudadana en la elaboración de presupuestos o las iniciativas ciudadanas para convocar procesos participativos. Junto a ellas, la iniciativa normativa popular, de naturaleza reglamen- taria, que se articula como un derecho de propuesta ante la Administración, pero con unas limitaciones, en todos los casos, que a juicio de la autora son desproporcionadas y ponen de manifiesto la desconfianza y recelo del legislador a la hora de regularla.

El ejercicio democrático del poder nunca ha estado libre de cuestionamiento, como tampoco la actuación de los principales acto- res, los partidos políticos. Esta premisa lleva a la autora a realizar un planteamiento crítico de la intención y respuesta de los dife- rentes legisladores en el establecimiento de los mecanismos que permitan incrementar la calidad de la democracia incrementando la participación ciudadana. La heterogeneidad de los instrumentos previstos por los legisladores no ha permitido contribuir a una mejora de la participación, por lo que la autora aboga por la necesidad de reformular algunos de ellos y simplificar su diversidad. No se trata de crear más derechos, sino de concienciar a la ciudadanía y a los actores políticos en que estos mecanismos refuerzan nuestro sistema democrático, adoptando mejores decisiones, más próximas a los intereses y aspiraciones de la ciudadanía y más adecuadas a los problemas reales. Así, dirige sus críticas principalmente a los actores políticos sobre los que recae la obligación de debatir y deliberar sobre las cuestiones que plantea la ciudadanía. No solo cuando se apela directamente a ella, a través de las consultas, para conocer la opinión de un sector de la población sobre un determinado asunto, aun cuando su resultado no sea, en absoluto, vinculante, sino también, y especialmente, generando la obligación de la rendición de cuentas, tanto si hay consulta directa como cauce participativo.

Para Expósito, el papel auxiliar de la participación ciudadana respecto de la representación tiene todavía una dependencia excesi- va de los representantes políticos, al quedar a su voluntad la decisión de activar o no los instrumentos participativos, cuando lo que se pretende es su complementariedad, no su sustitución. El avance que se ha producido incide positivamente en el ámbito de la eficacia, de la exigencia de motivación -especialmente en sede de los ejecutivos-, pero queda camino por recorrer, especialmente para impedir que nuestros gobernantes eludan su responsabilidad traspasando la decisión a la ciudadanía. Para ello, es esencial que la participación ciudadana se institucionalice, pues solo así podrá ser garantizada y de ese modo, ser creíble para la ciudada- nía y eficaz para la mejora de nuestra calidad democrática.