1.  ORDENAMIENTO JURÍDICO

 

1.1. Estatal

a)  Votación de electores inscritos en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA)

Tras la modificación del procedimiento de votación de los residentes ausentes operado por la Ley Orgánica 12/2022, la Instrucción 1/2023, de 30 de marzo, de la Junta Electoral Central desarrolla y concreta algunos aspectos novedosos de la reforma de la LOREG. Se divide en diferentes apartados:

PRIMERO: La documentación electoral que la Oficina del Censo Electoral debe remitir a los electores inscritos en el CERA.

SEGUNDO: Papeletas y documentación electoral descargables telemáticamente. (En este apartado, se añaden garantías del secreto del voto del elector, cuando imprima las papeletas en los consulados o embajadas).

TERCERO: El procedimiento de depósito del voto en urna y sus garantías.

CUARTO: El envío por correo del voto de los electores inscritos en el CERA.

QUINTO: El recuento de los votos recibidos por la oficina consular y la elaboración de la documentación electoral que debe remitirse a las Juntas Electorales.

SEXTO: El escrutinio del voto de los electores inscritos en el CERA.

SÉPTIMO: Se dispone que quedan sin efecto las Instrucciones de la Junta Electoral Central 2/2009, de 2 de abril de 2009, sobre garantía del ejercicio personal del voto por correo de los electores residentes ausentes; la Circular de la Junta Electoral Central para la Dirección General de Asuntos Consulares de 10 de noviembre de 2011 y la Instrucción de la Junta Electoral Central 2/2012, de 20 de septiembre, sobre interpretación el artículo 75.4 de la LOREG.

 

1.2. Autonómico

a)  Reforma electoral en Aragón que establece un nuevo prorrateo de escaños 

El pasado 28 de diciembre de 2022 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la última reforma de un Estatuto de Autonomía en nuestro país: la Ley Orgánica 15/2022, de 27 de diciembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón de 2007. Entre otras novedades, la reforma estatutaria ha incidido sobre los criterios que deben tenerse en cuenta por el Decreto de convocatoria de elecciones a la hora de concretar el prorrateo de escaños entre las tres circunscripciones (provincias) aragonesas. Se ha elevado un escaño la representación mínima inicial que corresponde a cada una de las tres provincias, pasando de los 13 a los 14 escaños (art. 36.2 del Estatuto de Autonomía de Aragón).

El objetivo de la reforma consiste en evitar los efectos que la evolución demográfica en Aragón hubiera ocasionado en la representatividad de las zonas que experimentan desde hace años procesos de despoblación, y especialmente de la provincia de Teruel, que habría perdido un escaño.

Otra novedad que introduce la reforma estatutaria es la elevación de la diferencia en el valor del voto admisible entre electores de distintas provincias: la ratio diputado/habitantes de la circunscripción más poblada no puede superar en 3 veces a la correspondiente a la menos poblada (antes 2,75). La aplicación de esa regla, en todo caso, no podrá alterar el número mínimo de 14 escaños por provincia.

 Por último, cabe destacar que la Ley 3/2023, de 9 de febrero, ha modificado la ley electoral aragonesa, para dar una nueva redacción a su artículo 13, y adaptarlo así a la nueva regulación del Estatuto de Autonomía de Aragón. 

 

1.3. Derecho de la Unión Europea      

a)  Procedimiento electoral uniforme para la elección de diputados al Parlamento europeo

El Parlamento Europeo, en su sesión plenaria de mayo de 2022, ha planteado una propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo. Propone, igualmente, derogar el Acta Electoral Europea (la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consejo y el Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo) y, en su lugar, adoptar un Reglamento del Consejo para la elección de los diputados al Parlamento Europeo según un procedimiento electoral uniforme para una circunscripción de la Unión y unos principios comunes a todos los Estados miembros para las circunscripciones nacionales.

Actualmente se encuentra en fase de aprobación por el Consejo (procedimiento legislativo especial): ha sido examinada por la formación de Asuntos Generales, que ha celebrado un debate de orientación en octubre de 2022; y el Grupo “Asuntos Generales” ha debatido los principales elementos de la propuesta, que muestran que no hay una unanimidad a favor de esta y que la mayoría de las delegaciones se oponen claramente a las principales innovaciones políticas que contiene.

Se han presentado asimismo 5 dictámenes motivados por parte de los parlamentos nacionales y dos dictámenes en el marco del diálogo político, que también reflejan aquellos elementos que los distintos Parlamentos consideran deben seguir regulados a nivel nacional (vida interna de los partidos políticos, regulación de las campañas electorales, edad mínima para votar, etc.).

En marzo de 2023, se han remitido a las delegaciones del Consejo las respuestas de la secretaría de la Comisión AFCO del Parlamento Europeo a las preguntas formuladas por los Estados miembros sobre diversos elementos de la nueva propuesta, como su impacto financiero, la edad de votación o el voto correo. De momento, el último trámite realizado ha sido la remisión, por la Secretaría General del Consejo, de una encuesta a las delegaciones el 30 de marzo de 2023, para aportar claridad y un análisis más detallado de las posiciones de los Estados miembros sobre toda la parte operativa de la propuesta.

 

2.  JURISPRUDENCIA

 

2.1. Tribunal Europeo de Derechos Humanos

a)  Prohibición automática y generalizada del sufragio pasivo a rusos con doble nacionalidad

La Sentencia del Tribunal Europeo en el asunto Kara-Murza contra Rusia, de 4 de noviembre de 2022, analiza las reformas introducidas en la ley electoral (en 2006) y en la propia Constitución (en 2020) para impedir presentarse como candidatos en el parlamento federal o regional a las personas que tengan una segunda nacionalidad o tengan permiso para residir de forma permanente en otro Estado. El Tribunal Europeo cita como precedente la Sentencia Tănase contra Moldavia, de 27 de abril de 2010. El Tribunal considera que la restricción acordada por Rusia resulta desproporcionada respecto del fin perseguido, que era proteger la seguridad nacional y exigir una vinculación entre el candidato y el país. Señala que Rusia no ha justificado la necesidad de la medida y que la restricción se aplica a todas las personas que tengan doble nacionalidad o residencia permanente en otro Estado, sin posibilidad de individualización.

b)  Deficiencias del sistema de votación de las minorías nacionales en Hungría

La Sentencia Bakirdzi y E.C. contra Hungría, de 10 de noviembre de 2022, declara que el sistema electoral que se estableció en Hungría en 2014 para las minorías nacionales oficialmente reconocidas vulnera el derecho a elecciones libres y la prohibición de discriminación reconocidas en el Convenio Europeo (artículo 14 y artículo 3 del Protocolo 1). Este sistema electoral prevé que los miembros de las trece minorías nacionales oficialmente reconocidas se registren como votantes de minorías nacionales. Los solicitantes que se registran como votantes de minorías nacionales no pueden votar por las listas nacionales de partidos políticos. Solo pueden emitir un voto en las listas cerradas de minorías nacionales. Los candidatos de las listas de la minoría nacional pueden obtener un escaño en el Parlamento si alcanzan una cuarta parte del número de votos necesarios para obtener un "escaño regular" en el Parlamento. A un votante de una minoría nacional se le entregaría una papeleta con los candidatos de la lista de la minoría nacional, en lugar de la papeleta que ofrece una opción entre los diferentes candidatos de los partidos políticos.

La sentencia señala que el Convenio no exige que los Estados establezcan sistemas particulares para la representación de las minorías nacionales. Pero si un Estado opta por establecer un sistema específico, este deberá respetar que el voto es libre, igual y secreto. La Sentencia señala tres deficiencias del sistema electoral húngaro, que sumadas conllevan una violación del Convenio. 1) En la práctica no resulta viable que las minorías nacionales alcancen el número de votos suficientes para alcanzar representación. 2) Se restringe la libertad de elección del votante. Como consecuencia de estar registrados como votantes de minorías nacionales, los demandantes sólo podían votar por sus respectivas listas de minorías nacionales en su conjunto o abstenerse de votar por la lista de minorías nacionales por completo. Por lo tanto, no tenían ni la posibilidad de elegir entre las diferentes listas de los partidos ni ninguna influencia en el orden en que se elegían los candidatos de las listas de las minorías nacionales. 3) No se garantiza el secreto del voto. Dado que los electores que se registran como minoría nacional sólo votar a la lista correspondiente a su minoría nacional y esta es una lista única y cerrada, su elección electoral habría sido revelada indirectamente a todos.

c)  Proporcionalidad, en el caso concreto, de las prohibiciones generalizadas de voto de los presos

La Sentencia del Tribunal Europeo en el asunto Kalda contra Estonia, de 6 de diciembre de 2022, supone un nuevo episodio de la jurisprudencia sobre el derecho al voto de los presos. Si en el caso Hirst contra el Reino Unido el Tribunal Europeo defendió que el carácter generalizado y automático de la prohibición de voto hacía conveniente examinar en abstracto la convencionalidad de la ley, con independencia de las circunstancias concretas del recurrente, ahora en esta nueva sentencia parece inclinarse por un control en concreto. No se anuncia un cambio de orientación estructural, sino que este enfoque más deferente se vincula con la argumentación empleada por los tribunales estonios. Mientras la Corte de apelación ha considerado que la medida es proporcionada en su aplicación al caso concreto del demandante, un asesino condenado a prisión permanente, el Tribunal Supremo de Estonia ha declarado que la prohibición legal vulnera los derechos fundamentales de otros presos. Dos jueces europeos emiten voto particular por considerar que la norma estonia es contraria a la jurisprudencia previa del Tribunal.

 

2.2. Tribunal de Justicia de la Unión Europea

a)  El tratamiento de datos personales mediante la grabación de vídeo en el contexto de la organización de elecciones en un Estado miembro está incluido del ámbito de aplicación del Reglamento europeo de protección de datos

La Sentencia del TJUE de 20 de octubre de 2022, en el asunto Koalitsia Demokratichna Bulgaria - Obedinenie (C‑306/21), resuelve una cuestión prejudicial de interpretación sobre el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de datos, en relación con su aplicación en el procedimiento electoral. La Junta Electoral Central de Bulgaria había acordado prohibir la grabación de vídeo durante el escrutinio de los votos en los colegios electorales. Las directrices controvertidas se aplican a todas las elecciones nacionales, locales y europeas organizadas en el territorio de la República de Bulgaria. El acuerdo de la Junta electoral fue recurrido ante un tribunal de lo contencioso administrativo por una coalición de partidos, que alegan que la prohibición de grabar el escrutinio carece de cobertura legal. El tribunal de primera instancia estima el recurso y anula el acuerdo de la Junta Electoral. La Comisión para la Protección de Datos Personales y la Junta Electoral Central interpusieron recurso de casación contra esa sentencia ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, quien plantea la cuestión prejudicial.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea señala que el Reglamento de protección de datos debe interpretarse en el sentido de que el tratamiento de datos personales en el contexto de la organización de elecciones en un Estado miembro no está excluido del ámbito de aplicación de ese Reglamento.

El órgano jurisdiccional remitente se preguntaba si el tratamiento de datos de carácter personal mediante la grabación de vídeo durante la organización de elecciones europeas y nacionales está comprendido en la excepción contemplada en el artículo 2, apartado 2, letra a), del RGPD, según la cual dicho Reglamento no se aplica al tratamiento de datos personales «en el ejercicio de una actividad no comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión». El Tribunal de Justicia destaca que esta exclusión debe interpretarse de forma restrictiva y tiene como único objeto excluir del ámbito de aplicación del mencionado Reglamento los tratamientos de datos personales efectuados por autoridades estatales en el marco de una actividad dirigida a preservar la seguridad nacional. Las actividades relativas a la organización de elecciones en un Estado miembro no persiguen preservar la seguridad nacional y, en consecuencia, no pueden excluirse del ámbito de aplicación del Reglamento al amparo del citado artículo 2, apartado 2, letra a), del RGPD.

En segundo lugar, la Sentencia del Tribunal de Justicia afirma que el Reglamento no se opone a que las autoridades competentes de un Estado miembro adopten un acto administrativo de aplicación general que establezca la prohibición de la grabación de vídeo durante la comprobación de los resultados de la votación en las oficinas electorales con ocasión de las elecciones en ese Estado miembro. Se apoya fundamentalmente en el artículo 58, apartado 2, letra f), del RGPD.

 

2.3. Junta Electoral Central

a)  Gestión electoral del voto de los residentes ausentes

Se solicitó a la Junta Electoral Central que informase los acuerdos alcanzados por la Dirección General de Política Interior, la Oficina del Censo Electoral y el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación para analizar la repercusión en la gestión electoral de la reforma del artículo 75 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, mediante la Ley Orgánica 2/2022, de 30 de septiembre.

En el Acuerdo JEC 15/2023, de 16 de febrero, se informan favorablemente dichos acuerdos -salvo algunas cuestiones-, con algunas observaciones. De entre ellas, resulta destacable la que se refiere a la descarga telemática de las papeletas y la posibilidad planteada por el Ministerio del Interior de que se utilice un modelo de papeleta única circunscrito al voto CERA. La Junta informa negativamente este punto, y recuerda lo dispuesto por el art. 172 y el 221 de la LOREG. Y concluye que “conforme a la legislación electoral vigente no es posible establecer un modelo de papeleta única en los términos planteados”.

Además, la Junta alerta sobre que,

“al analizarse la posibilidad de descargar telemáticamente todas las papeletas en el consulado para su posterior impresión (página 7), la posibilidad de que únicamente se imprima la papeleta que escoja el elector solamente será practicable cuando sea el propio elector quien lo haga y en un lugar apartado, de manera que quede garantizado su derecho al secreto del voto; en caso contrario, deberá entregarse al elector un juego completo de las papeletas de esa circunscripción para que él elija la que va a introducir en el sobre de votación. Asimismo, también deberá facilitarse un juego completo de papeletas de su circunscripción cuando lo solicite expresamente el elector”.

Por último, se solicitaba criterio de la JEC sobre la posibilidad de que un votante pueda comparecer ante el centro de votación solicitando ejercer el voto en urna, alegando no haber recibido la documentación electoral en plazo, sin que la oficina consular pueda tener constancia de si el votante ha ejercido previamente su derecho al voto por correo.

La Junta responde a este respecto, en primer lugar, aclarando

“que la nueva redacción del voto CERA permite al elector optar, indistintamente, por remitir su voto por correo o bien depositarlo directamente en la correspondiente urna habilitada a tal efecto en las oficinas consulares, sin que sea necesario que alegue no haber recibido la documentación electoral en plazo, para hacer uso de esta última opción”.

Por otro lado, la Junta recuerda que

“dado que el voto en urna es optativo, deberá facilitarse la documentación precisa para votar, en aplicación del artículo 75.4 de la LOREG. Si posteriormente se recibiese en el Consulado la documentación que acredite que el derecho de voto ha sido ejercido por correo por el mismo elector, el funcionario consular deberá remitir dicha documentación a la Junta Electoral correspondiente de forma separada, sin mezclarla con los otros votos, indicando esta circunstancia en el sobre apartado y haciéndolo constar en el acta consular”.

b)  Autoridad responsable de la determinación de servicios mínimos con motivo de la huelga de los Letrados de la Administración de Justicia

El Ministerio de Justicia elevó consulta a la JEC en relación a la huelga indefinida de los Letrados de la Administración de Justicia y sus funciones como secretarios de las Juntas Electorales Provinciales y de Zona. La Abogacía del Estado entendía que debía ser la JEC la que, en su caso, decrete servicios mínimos con motivo de la huelga de Letrados de la Administración de Justicia.

En su Acuerdo JEC 47/2023, de 16 de marzo, se informa de que no corresponde realizar dicha tarea, por varios motivos:

• En primer lugar, la relación que vincula a los secretarios de las Juntas Electorales con la Administración electoral no es una relación de naturaleza funcionarial. Las personas que participan en los procesos electorales, porque así lo determina la LOREG, “lo hacen en cumplimiento de un deber público esencial establecido por la ley electoral, con lo que resulta inconcebible un posible ejercicio del derecho constitucional de huelga que pueda eximir a quienes lo ejerzan del cumplimiento de dicho deber”.
• En segundo lugar, “ninguna ley establece la posibilidad de ejercicio del derecho de huelga por las personas que desarrollan tareas en la Administración electoral”.
• Por otro lado, la Junta recuerda que “ninguna de las entidades que ostentan la representación de los intereses colectivos de los Letrados de la Administración de Justicia se ha dirigido a la Junta Electoral Central para comunicar su intención de iniciar una huelga que podría afectar a los deberes públicos que les impone la ley electoral”.

Por último, y en contra de lo sostenido por la Abogacía del Estado, la Junta sostiene que “no es autoridad gubernativa a los efectos, aquí examinados, del establecimiento de servicios mínimos”. De conformidad con la legislación vigente, y conforme a la interpretación realizada por el TC y el TS,

“La Junta Electoral Central no tiene un mandato de tipo político, ni responde políticamente ante la ciudadanía, por lo que no reúne las condiciones necesarias para ejercer las funciones de fijación de los servicios mínimos que atribuye a la autoridad gubernativa en materia de fijación de los servicios mínimos el artículo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo”

c)  Voto por correo: entrega del sobre certificado a los carteros

En su Acuerdo 70/2023, de 30 de marzo de 2023, la JEC considera que, al no persistir la situación de crisis epidemiológica que justificaba que los carteros se hicieran cargo del sobre dirigido a la Mesa Electoral en el momento de la entrega de la documentación al elector, no es posible dar continuidad a dicha medida, en ausencia de previsión legal expresa que la regule.

 

2.4. Juntas Electorales Autonómicas

a)  Cálculo de la barrera electoral en Canarias

La Junta Electoral de Canarias, en su acuerdo de 15 de abril de 2023 en relación con la aplicación de las barreras electorales previstas en el artículo 19 de la Ley 1/2022, adopta un criterio que ha sido reiterado en decisiones anteriores. A efectos de la elección en la circunscripción insular, para determinar si una lista ha obtenido al menos el 15% de los votos válidos en la respectiva circunscripción insular, sólo son tenidos en cuenta los votos obtenidos la citada lista en la concreta circunscripción insular.

A efectos de la elección en circunscripciones insulares, para determinar si una lista electoral ha obtenido al menos el 4% de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma, sólo se suman los votos obtenidos por la formación política en el conjunto de las circunscripciones insulares en las que hubiera presentado candidaturas.

Por último, en relación con la elección en la circunscripción autonómica, para determinar si una candidatura ha obtenido al menos el 4% de los votos válidos emitidos, sólo se tendrán en cuenta los votos obtenidos por la misma formación política; en el caso de coaliciones electorales sólo se acumularán los votos obtenidos por las candidaturas presentadas por la misma coalición sin acumularse los obtenidos por las candidaturas presentadas aisladamente por partidos o federaciones de partidos de la misma coalición.