1.  Comisión de Venecia – Óscar Sánchez Muñoz

1.1. Documentos de carácter general

Durante el semestre analizado, se han aprobado tres documentos de carácter general que deben ser destacados:

a) Declaración interpretativa revisada sobre el principio de estabilidad del Derecho electoral

En la sesión plenaria de junio de 2024, se aprobó una declaración interpretativa revisada sobre el principio de estabilidad del Derecho electoral (CDL-AD(2024)027), recogido en el Código de buenas prácticas en materia electoral de la Comisión de Venecia (CDL-AD(2002)023rev) como una de las “condiciones de aplicación” de los principios generales enunciados por el propio Código. A este respecto, el Código establece (apartado II.2.B) que “Los elementos fundamentales del Derecho electoral, en particular el sistema electoral propiamente dicho, la composición de las comisiones electorales y el trazado de los límites de las circunscripciones, no deben estar sujetos a enmienda menos de un año antes de una elección, o deben estar fijados en la Constitución o a un nivel superior a la ley ordinaria”. Este párrafo debe leerse conjuntamente con el párrafo 66 del informe explicativo que acompaña al Código, en el que se afirma que “una solución consistiría en estipular en la Constitución que, si se modifica la ley electoral, el antiguo sistema se aplicará a las próximas elecciones –al menos si se celebran dentro del año siguiente– y el nuevo entrará en vigor a partir de entonces”.

Ya en 2005, esta cláusula fue objeto de una Declaración interpretativa adoptada por la Comisión (CDL-AD(2005)043). Ahora, tras casi 20 años en los que esta exigencia ha sido probablemente uno de los estándares más reiterados por la Comisión en sus opiniones e informes relativos a cuestiones electorales, se ha apreciado la necesidad de revisar de nuevo su interpretación, ya que estaba operando de manera excesivamente rígida, con efectos a veces contraproducentes.

La nueva declaración interpretativa sigue manteniendo, al igual que la declaración del 2005, que la regla que prohíbe las reformas en el año anterior a la elección no se puede considerar preferente respecto a otros principios del código y no puede invocarse para mantener situaciones contrarias a los estándares internacionales. La novedad es que ahora no se habla solo de los estándares del “patrimonio electoral europeo”, sino, con carácter más general de “estándares internacionales”. Además, y aquí es donde se introduce la flexibilización más importante, la cláusula de estabilidad no podrá invocarse para bloquear reformas tardías cuando dichas reformas sean conformes con los estándares internacionales, estén consensuadas entre el gobierno y la oposición y hayan sido sometidas a amplias consultas públicas. Por otra parte, se añade también que la cláusula de estabilidad tampoco puede invocarse para evitar la implementación de decisiones judiciales (nacionales o internacionales) o recomendaciones de organismos internacionales.

La nueva declaración añade un párrafo (nº 3) que subraya que la finalidad de la cláusula de estabilidad es la garantía de la seguridad jurídica, como elemento central del Estado de Derecho, señalando que en el ámbito del Derecho electoral, “la seguridad jurídica significa que la confianza en las elecciones democráticas acordes con los estándares internacionales no debe verse minada por reformas tardías de la legislación primaria o secundaria, incluyendo las realizadas por los órganos electorales”. A mi juicio, estamos aquí ante un criterio teleológico que permite interpretar cuando una reforma afecta al principio de estabilidad. Esto permite que en el párrafo siguiente (nº 4) se acepte la posibilidad de que haya reformas de aspectos no fundamentales que puedan contravenir el principio de estabilidad si su alcance o el momento de su introducción puede afectar negativamente a la seguridad jurídica de los electores, los candidatos o los órganos de la administración electoral.

La declaración revisada también indica (párrafo 5), con mayor precisión, cuáles son los aspectos de la normativa electoral que deben considerarse “esenciales” de cara a la aplicación de la cláusula de estabilidad.

Por último (párrafo 6), la nueva declaración revisada hace también referencia a las reformas introducidas una vez convocadas las elecciones, las cuales, en principio, están totalmente prohibidas, incluso aunque no afecten a aspectos esenciales, a menos que sean estrictamente necesarias para cumplir con las decisiones vinculantes de los tribunales constitucionales nacionales o de los tribunales supremos con jurisdicción equivalente, o de los tribunales internacionales. En todo caso, cualquier reforma de la legislación electoral que vaya a aplicarse durante una elección debe introducirse con suficiente antelación para permitir que los candidatos y electores entiendan los cambios y que los organismos electorales los entiendan y apliquen.

b) Declaración interpretativa del Código de buenas prácticas en materia electoral en relación con las tecnologías digitales y la inteligencia artificial

El Código de buenas prácticas en materia electoral de la Comisión de Venecia (CDL-AD(2002)023rev) data de 2002 y desde esa fecha los avances tecnológicos han creado nuevas oportunidades y desafíos para las democracias que difícilmente podrían haberse previsto en el momento de su adopción. Por ello, se adopta esta nueva declaración interpretativa (CDL-AD(2024)044), teniendo además en cuenta los recientes instrumentos adoptados por la Comisión de Venecia y el Consejo de Europa¹.

La declaración empieza refiriéndose al apartado I.3.2 del Código sobre la libertad de los votantes para formarse una opinión, ya que esta cuestión se ve particularmente afectada por el uso de las tecnologías digitales y la inteligencia artificial en los procesos electorales. Debido a la prevalencia de los desórdenes informativos de origen digital y a la plétora de información disponible en línea, los votantes no sólo ven obstaculizada su capacidad para formarse una opinión sobre los candidatos y las alternativas electorales, sino que a veces también son inducidos a error sobre el registro, los procedimientos de votación o incluso la integridad de los resultados electorales.

En una segunda parte, la declaración propone además ampliar el ámbito de aplicación de los lineamientos contenidos en el apartado I.2.3 sobre igualdad de oportunidades, ya que esta directriz se solapa en parte con la libertad de los votantes para formarse una opinión. En esta parte se hace referencia al acceso de los competidores electorales a los servicios de internet, garantizando un acceso mínimo a servicios prestados por intermediarios de internet y asegurando que la publicidad electoral online sea transparente respecto a la identidad del sujeto que lo apoya y la técnica utilizada para distribuirla. Igualmente, en este punto serán aplicables normas de transparencia en la financiación pudiéndose prohibirse a partidos y candidatos hacer campañas anónimas.

Además, en la tercera parte, se ofrece una interpretación exhaustiva de las obligaciones positivas de las autoridades públicas y la corresponsabilidad de los actores privados en relación con ambas directrices. En este punto se aboga por una actitud proactiva para evitar la desinformación electoral que pueda minar el proceso electoral, garantizar la integridad electoral, asegurar la responsabilidad por decisiones adoptadas por sistemas de inteligencia artificial, formar a los ciudadanos en el uso de tecnologías digitales, y asegurar la cooperación con los intermediarios de internet y otros actores privados.

En la cuarta parte se subraya la importancia de respetar los derechos fundamentales como requisito previo para la aplicación efectiva de los principios del Código. Se recuerda así que la obligación estatal de evitar interferencias indebidas en el proceso electoral no puede justificar una restricción de derechos especialmente en materia de libertad de expresión y libertad de los medios de comunicación, que deberá estar previstas legalmente, ser necesarias, en persecución de interés públicos y con respeto al principio de proporcionalidad.

Por último, en la quinta parte, la declaración desarrolla las disposiciones que rigen el uso de las tecnologías digitales por parte de los organismos de gestión electoral. Como es obvio, la declaración interpretativa no cierra la puerta a tal uso, pero aboga por un uso seguro, confiable y transparente con pleno respeto a los principios de autonomía individual, privacidad, igualdad y no discriminación.

c) Informe sobre la consideración de los observadores electorales como defensores de derechos humanos

En la sesión plenaria de diciembre de 2024, también se aprobó un Informe sobre la consideración de los observadores electorales como defensores de derechos humanos (CDL-AD(2024)039), con las implicaciones que ello conlleva en relación con su estatus personal.

Este informe deriva de una petición realizada por el Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA), solicitando a la Comisión de Venecia su opinión sobre el papel de los observadores electorales como defensores de derechos humanos.

En su informe, la Comisión destaca que, de acuerdo con la concepción amplia compartida por los sistemas de Naciones Unidas y del Consejo de Europa, los observadores electorales han de ser considerados como defensores de derechos humanos, ya que desempeñan un papel crucial en la protección de diversos derechos fundamentales. Esta consideración implica que van a gozar de protección como tales, además de la protección específica de las normas internacionales que abordan específicamente las protecciones y garantías de la observación electoral.

La Comisión también constata que los observadores se enfrentan a obstáculos crecientes, como hostigamiento, falsas acusaciones, difamación, amenazas, restricciones de la libre circulación, detenciones, expulsiones y violencia física.

Como consecuencia de su reconocimiento como defensores de derechos humanos, los Estados deben incluir en su marco legislativo nacional protecciones y garantías de los derechos de los observadores tanto nacionales como internacionales. Estos incluyen, respectivamente, los procedimientos de acreditación e invitación, protegidos por un sistema eficaz de apelación en el caso de los observadores nacionales; el acceso sin trabas a todas las personas relacionadas con el proceso electoral; la transparencia; normas claras sobre cómo pueden supervisar los procedimientos de votación y recuento; y un marco reglamentario detallado para la observación de las elecciones fuera de los colegios electorales, como en casas, en prisiones, hospitales, guarderías e instituciones similares. Asimismo, también deben respetarse los derechos fundamentales de los observadores electorales, incluida la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información. Finalmente, de acuerdo con el mandato específico de su misión de observación electoral, y en consonancia con sus deberes y obligaciones, también deben tener reconocida la libertad para emitir declaraciones e informes públicos, así como para celebrar conferencias de prensa.

1.2. Opiniones relativas a países en concreto

Las opiniones relativas a países en concreto relacionadas con la materia electoral y de partidos políticos y aprobadas durante el período de referencia han sido las siguientes:

1.- Haití: Opinión provisional sobre posibles soluciones legislativas para el desarrollo de procesos electorales futuros en Haití²

2.- Republica de Moldavia: Opinión sobre la legislación de implementación parcial del voto postal³

3.- Georgia – Opinión de seguimiento sobre la Opinión conjunta relativa a las enmiendas al Código Electoral y el Reglamento del Parlamento de Georgia⁴

4.- Georgia – Opinión sobre las enmiendas al Código Electoral que derogan las cuotas de género⁵

5.- Georgia – Opinión urgente sobre la Ley de transparencia relativa a la influencia extranjera⁶

6.- Haití – Opinión final sobre las soluciones constitucionales y legislativas para el desarrollo de procesos electorales futuros en Haití⁷

7.- Amicus curiae para el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con el caso Staderini y otros c. Italia (CDL-AD(2024)037)

 

Algunas de estas opiniones merecen un comentario más detallado:

a) Georgia: Constatación de retrocesos democráticos en la órbita de Moscú

En la sesión plenaria de junio, se aprobó una opinión de seguimiento a la opinión aprobada el año anterior sobre la reforma del Código Electoral y del Reglamento del Parlamento de Georgia (CDL-AD(2023)047), que ya comentamos en el número 1 de 2023.

La Comisión de Venecia y la ODIHR destacaron que la reforma, centrada en la composición y elección de la Comisión Electoral Central (CEC), no cumplen con estándares internacionales ni con sus recomendaciones previas. Critican la falta de consenso político, consultas públicas insuficientes y un mecanismo anti-bloqueo que permite al partido gobernante elegir unilateralmente miembros de la CEC, comprometiendo su independencia y confianza pública.

La Comisión advierte sobre los riesgos de modificar elementos clave de la ley electoral menos de un año antes de las elecciones parlamentarias de 2024, violando el principio de estabilidad electoral. Además, lamenta que temas cruciales, como delimitación de distritos, financiamiento de campañas y resolución de disputas electorales, permanezcan sin abordar. Se reitera la necesidad de reformas integrales basadas en un consenso amplio para fortalecer la democracia en Georgia, especialmente en el contexto de su aspiración de unirse a la Unión Europea.

Georgia está sometida al procedimiento de supervisión de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y por ello ha estado en el punto de mira de la Comisión de Venecia, que ha emitido diversas opiniones no solo sobre cuestiones electorales, sino también, en particular, sobre la reforma judicial.

Desde la llegada al poder del partido Sueño Georgiano en 2012, Georgia ha experimentado retrocesos democráticos significativos que han debilitado sus instituciones y erosionado la confianza pública en el sistema político. Entre los principales problemas destaca la creciente concentración del poder en manos del partido gobernante, que ha utilizado su influencia para socavar la independencia judicial, limitar la libertad de prensa y marginar a la oposición política.

La falta de diálogo inclusivo con la sociedad civil y la oposición ha exacerbado la polarización política, mientras que el uso de herramientas legales para intimidar a oponentes políticos y periodistas ha debilitado aún más los estándares democráticos. Estos retrocesos, combinados con enmiendas legislativas frecuentes que generan inestabilidad legal, han planteado serias dudas sobre el compromiso de Georgia con sus aspiraciones europeas y los principios democráticos.

b) Italia: El sistema electoral mixto “a la italiana” a debate

La reforma electoral italiana aprobada mediante la ley num. 165, de 3 de noviembre de 2017, popularmente conocida como “Rosatellum”, introdujo un sistema mixto que combina representación proporcional y mayoritaria. Aprobada en un contexto de fragmentación política y de presión de la opinión pública para garantizar la gobernabilidad, este sistema asigna aproximadamente un tercio de los escaños mediante votación mayoritaria en distritos uninominales, mientras que el resto se distribuye proporcionalmente según listas partidarias.

Tras las elecciones legislativas del 25 de septiembre de 2022, el 24 de enero de 2023 se presentó por Mario Staderini, secretario del partido Radicali Italiani, junto con otras personas, un recurso ante el TEDH en el que se alega que los sucesivos cambios realizados recientemente en la legislación electoral⁸ atentan contra el principio de estabilidad del Derecho electoral, lo cual sería contrario al artículo 3 del Protocolo adicional al Convenio Europeo. También alegan que el sistema electoral, al impedir que los electores puedan votar separadamente al distrito uninominal y a la lista proporcional, infringe el principio de libertad del voto. También alegan la falta de un recurso efectivo.

El TEDH solicito a la Comisión de Venecia un amicus curiae y el mismo fue aprobado por la sesión plenaria de diciembre de 2024. En la respuesta a las preguntas planteadas por el Tribunal, la Comisión se remite a la declaración interpretativa sobre el principio de estabilidad, recordando que deben evitarse tanto las modificaciones frecuentes de la ley electoral como las modificaciones poco antes de las elecciones. En principio, los elementos fundamentales de la ley electoral -incluidas las normas que determinan el derecho de sufragio activo y pasivo, incluido el registro de votantes y candidatos- no deberían poder ser modificados menos de un año antes de unas elecciones, y una vez convocadas las elecciones, no deben introducirse modificaciones en la ley electoral. Las posibles excepciones a estas normas deben examinarse caso por caso. Por ejemplo, las enmiendas tardías a través de la reforma constitucional pueden ser aceptables si se establecen las salvaguardias adecuadas, como el requisito de una mayoría muy alta de votos en el Parlamento, un procedimiento prolongado y un debate público exhaustivo con la participación de todas las partes políticas interesadas.

Respecto al sistema electoral, la Comisión recuerda que la opción por un sistema electoral u otro es una decisión soberana de un Estado a través de su sistema político, y los Estados gozan de un amplio margen de discrecionalidad para diseñar sus sistemas electorales, siempre que se respeten las normas internacionales que garantizan, en particular, el sufragio universal, igual, libre y secreto. El sistema italiano combina elementos de los sistemas mayoritario y proporcional y presenta dos particularidades: la prohibición del voto separado (para una lista de partido y para un candidato de otra lista) y, en caso de que un elector vote únicamente al candidato individual, se atribuye automáticamente su voto a la lista de partido correspondiente. Para la Comisión de Venecia, esto no plantea ningún problema desde el punto de vista de los principios de igualdad y libertad de sufragio, pues no existe ninguna norma internacional que exija que, en caso de optar por un sistema electoral mixto, se puedan emitir dos votos por separado para un partido y para un candidato de otro partido, o que los votantes puedan emitir su voto con arreglo al sistema mayoritario, sin que ello repercuta en el componente proporcional de las elecciones.

Sobre la alegada no disponibilidad de un recurso efectivo, la cuestión es si dicho recurso debe servir no solo para impugnar actos individuales sobre la base de la aplicación incorrecta de la legislación electoral, sino también para impugnar la ley electoral por no ser conforme con los principios clave de las elecciones democráticas. En opinión de la Comisión de Venecia, aunque no existen normas internacionales para tal requisito, si un Estado concede a los individuos el derecho a impugnar sus leyes, esto debería aplicarse igualmente a las leyes electorales, y tal legitimación no debería limitarse arbitrariamente. En cualquier caso, los individuos deben disponer de un recurso efectivo en caso de que aleguen una violación de sus propios derechos individuales de voto garantizados por el artículo 3 del Protocolo adicional, incluido el incumplimiento de los principios de estabilidad de la ley electoral o de igualdad en los sistemas electorales.

1.3. Participación en actividades de observación electoral y otras actividades relacionadas con procesos electorales concretos

La Comisión de Venecia ha proporcionado asistencia jurídica⁹ a las delegaciones de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa en las misiones de observación de los siguientes procesos electorales:

1.- Macedonia del Norte: elecciones presidenciales, primera vuelta (24/04/2024) y segunda vuelta (08/05/2024).

2.- República de Moldavia: elecciones presidenciales y referéndum constitucional (20/10/2024), segunda vuelta de las elecciones presidenciales (03/11/2024).

3.- Georgia: elecciones parlamentarias (26/10/2024).

4.- Bulgaria: elecciones parlamentarias anticipadas (27/10/2024).

 

Por el interés que han despertado, resulta oportuno hacer algunos comentarios sobre los procesos electorales de la República de Moldavia y de Georgia. También se incluye un comentario sobre la participación de la Comisión de Venecia en relación con el proceso electoral celebrado en México.

a) República de Moldavia

El 20 de octubre de 2024 se celebraron simultáneamente dos acontecimientos electorales clave en la República de Moldavia: las elecciones presidenciales y un referéndum constitucional sobre la integración del país en la Unión Europea (UE). La enmienda constitucional, aprobada por un estrechísimo margen (50,38% a favor, 49,62% en contra) confirma la identidad europea del pueblo moldavo, afirma la irreversibilidad de la trayectoria europea del país y establece la integración en la UE como objetivo estratégico. Además, se incorpora un nuevo capítulo con dos artículos que facultan al Parlamento para aprobar leyes orgánicas de adhesión a los acuerdos fundacionales de la UE y reconocen la primacía del Derecho comunitario sobre la legislación nacional.

El proceso electoral y referendario estuvo marcado por las sospechas de injerencia rusa. En la sesión plenaria de diciembre de la Comisión de Venecia, Stanislav Secrieru, consejero de seguridad nacional de dicho país dio cuenta de un informe en el que se relatan las distintas estrategias del gobierno de Moscú para tratar de influir en el resultado de las elecciones y del referéndum. Rusia empleó tácticas de desinformación, compra de votos, manipulación digital y movilización ilegal de votantes, financiadas con $200 millones mediante canales tradicionales y modernos (criptomonedas). Además, organizó protestas, saboteó infraestructuras y explotó vulnerabilidades sociales y judiciales. El documento presentado destaca la necesidad de prevenir interferencias mediante reformas legislativas, ciberdefensas, control financiero, colaboración interinstitucional y narrativas proactivas para contrarrestar desinformación. Moldavia resistió la presión rusa, ofreciendo lecciones clave para otras democracias frente a amenazas similares.

b) Georgia

Georgia está sometida al procedimiento de supervisión de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, por lo que se ha comprometido a invitarla a observar las elecciones y a cumplir sus obligaciones como Estado miembro del Consejo de Europa. La Comisión de Venecia proporcionó asesoramiento legal a la delegación de la Asamblea.

Los días 23 y 24 de septiembre de 2024 tuvo lugar en Tiflis una misión preelectoral de dos días de duración para evaluar la campaña electoral y el entorno político en general. Para la observación de las elecciones parlamentarias del 26 de octubre, la delegación de la APCE trabajó del 24 al 27 de octubre como parte de una Misión Internacional de Observación Electoral (IEOM), junto con delegaciones de la Asamblea Parlamentaria de la OSCE, el Parlamento Europeo y la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, así como la misión de observación electoral de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE (OSCE/ODIHR).

La IEOM concluyó que, si bien se ofreció a los votantes la posibilidad de elegir entre 18 listas de candidatos y, en general, los candidatos pudieron hacer campaña libremente, las elecciones parlamentarias de Georgia se vieron empañadas por la desigualdad de condiciones, la tensión, la presión, la polarización enquistada y la preocupación por la legislación recientemente adoptada y su impacto en las libertades fundamentales y la sociedad civil. Los preparativos para las elecciones estuvieron bien administrados, incluida una amplia educación de los votantes sobre el uso de las nuevas tecnologías de votación; en general, la jornada electoral estuvo bien organizada desde el punto de vista del procedimiento. Las elecciones, sin embargo, se caracterizaron por informes generalizados de presiones sobre los votantes, en particular sobre los empleados del sector público, una retórica de campaña muy divisiva, un desequilibrio significativo en los recursos financieros y el abuso de recursos públicos, un entorno mediático polarizado, preocupaciones sobre la imparcialidad y la instrumentalización política del organismo de supervisión, así como una infrarrepresentación de las mujeres en las listas de los partidos y en la campaña. La jornada electoral se caracterizó por un ambiente tenso, con frecuentes violaciones del secreto de voto y varias incoherencias de procedimiento, un amplio seguimiento de los votantes y denuncias de intimidación y presión sobre los votantes que afectaron negativamente a la confianza pública en el proceso.

c) México

Con ocasión de las últimas elecciones mexicanas celebradas el 2 de junio de 2024, la Comisión de Venecia participó en el programa de visitantes internacionales organizado por el Instituto Nacional Electoral y por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Óscar Sánchez Muñoz, miembro de la Comisión en representación de España, participó en la delegación y, a solicitud del Tribunal, elaboró un informe analítico sobre la protección de los derechos político-electorales a través de la jurisprudencia del Tribunal el cual fue presentado a la Comisión de Venecia en la sesión plenaria de octubre y posteriormente fue presentado también en México durante el Encuentro Nacional de Magistraturas Electorales, celebrado los días 25 y 26 de noviembre.

El informe subraya que México cuenta con un sólido sistema de justicia electoral, en el que el Tribunal Electoral desempeña un papel crucial en la defensa de los principios democráticos. Sin embargo, este sistema se enfrenta a algunos retos importantes, particularmente debido a la creciente interferencia política en un contexto cada vez más polarizado. El último proceso electoral ha puesto en evidencia los problemas que siguen enraizados en el sistema democrático del país. Por un lado, los grupos delictivos intentan utilizar las elecciones para influir en las estructuras de gobierno. Por otro, los actores políticos se comportan de una manera que a menudo no respeta las leyes electorales: abuso de recursos públicos, financiación ilícita de partidos políticos y candidatos, compra de votos y coacción de los votantes. Estos graves problemas afectan la confianza de los ciudadanos en los procesos electorales y representan una amenaza para la democracia en el país.

En cuanto al funcionamiento de los órganos de administración y control electoral, el Informe destaca los problemas experimentados por el INE y por el Tribunal, las presiones políticas a las que se han visto sometidos y las dificultades para responder de manera efectiva a las múltiples denuncias de irregularidades que han afectado al proceso electoral.

2.  Otros estándares internacionales – Gonzalo Jorro Martínez y Mónica Arenas Ramiro

2.1. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

a) Espacio Cívico: Guía Práctica para su Protección y Promoción

La OCDE ha publicado en noviembre de 2024 una “Practical Guide for Policymakers on Protecting and Promoting Civic Space” con el objetivo de facilitar en la práctica a responsables políticos la puesta en marcha de las recomendaciones contenidas en un informe anterior de la propia organización titulado “The Protection and Promotion of Civic Space: Strengthening Alignment with International Standards and Guidance”.

Tanto esta nueva guía como el anterior informe surgen del creciente reconocimiento del espacio cívico como piedra angular para el funcionamiento de las democracias, y que es definido como “el conjunto de condiciones legales, de política pública, institucionales y prácticas que los actores no gubernamentales necesitan para acceder a la información, expresarse, asociarse, organizarse y participar en la vida pública”.

Según dichos documentos, el espacio cívico estaría conformado por cuatro dimensiones o áreas clave: (1) las libertades civiles, (2) el acceso a la información, (3) las libertades de los medios de comunicación y el espacio cívico en la era digital y (4) la creación de un ambiente propicio para la sociedad civil.

En concreto, la guía ofrece orientaciones prácticas y detalladas, basándose en buenas prácticas de los Estados miembros, para cada una de las siguientes diez recomendaciones que proponía el informe:

1.- Promover un ambiente propicio para organizaciones de la sociedad civil que sea de ayuda en su contribución positiva para la sociedad.

2.- Proteger y facilitar la libertad de expresión.

3.- Proteger el espacio cívico en línea, combatiendo también el discurso de odio, la información errónea y la desinformación.

4.- Fomentar un ecosistema de información de interés público que proteja los medios independientes y que promueva el acceso a la información.

5.- Resguardar y proteger a los defensores de los derechos humanos en situación de riesgo, así como a los miembros de las organizaciones de la sociedad civil (OSC), activistas y trabajadores de los medios de comunicación.

6.- Proteger y facilitar la libertad de reunión pacífica y el derecho a protestar.

7.- Respetar la privacidad y garantizar la protección de datos personales, para evitar intrusiones arbitrarias e interferencias en la vida pública.

8.- Combatir la discriminación, exclusión y marginalización que afectan desproporcionadamente a ciertos grupos y dificultan la participación equitativa en la vida pública.

9.- Proteger y promover sistemáticamente el espacio cívico como un facilitador de la participación de los ciudadanos y de las partes interesadas en la toma de decisiones públicas para fomentar una gobernanza más abierta, transparente y responsable.

10.- Proteger el espacio cívico, tanto a nivel nacional como en los países no miembros, en el marco de un enfoque político coherente.

 

A efectos del presente boletín, son especialmente relevantes las siguientes orientaciones:

1.- La ‘recomendación 1’, sobre el llamado “enabling environment”, clave para que los ciudadanos puedan participar, a través de organizaciones de la sociedad civil (OSC), en actividades cívicas y puedan ejercer sus derechos democráticos más allá y entre las elecciones;

2.- La ‘recomendación 3’, donde se ofrecen buenas prácticas sobre medidas para contrarrestar la manipulación de la información y la injerencia extranjera en las elecciones;

3.- La ‘recomendación 4’, donde se aborda la influencia que la inteligencia artificial (IA) puede tener sobre las elecciones;

4.- Y la ‘recomendación 9’, que incluye medidas para promover procesos participativos y deliberativos para complementar y reforzar los procesos democráticos tradicionales como las elecciones.

 

Tanto la guía como el informe anterior se enmarcan dentro del impulso que la OCDE está dando a la cuestión del espacio cívico tras el compromiso específico adquirido por sus Estados miembros en protegerlo en la llamada “Declaración de Luxemburgo sobre el fomento de la confianza y el refuerzo de la democracia” de 2022.

Ambos documentos han sido desarrollados por expertos internos y externos del Secretariado de la OCDE, concretamente del Observatorio del Espacio Cívico dentro de la División de Gobierno Innovador, Digital y Abierto (INDIGO) de la Dirección de Gobernanza Pública, con ayuda financiera de las Fundaciones Ford, Robert Bosch y Open Society, y subsiguientemente aprobados por el Comité de Gobernanza Pública de la organización, formado por los representantes de los estados miembros.

2.2. Comité Consultivo del Convenio núm. 108 del Consejo de Europa

a) Protección de Datos y Elecciones: Directrices sobre el tratamiento de datos en el proceso de registro y autenticación de votantes

El Comité Consultivo del Convenio núm. 108 del Consejo de Europa, para la protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal¹⁰, adoptó el pasado 7 de junio de 2024 unas “Guidelines on the protection of individuals with regard to the processing of personal data for the purposes of voter registration and authentication” con el objetivo de ofrecer consejos prácticos a los controladores de datos de los poderes públicos sobre cómo hacer que los sistemas de registro y autenticación de votantes cumplan con el Convenio 108+, especialmente cuando se introduzcan nuevas técnicas biométricas.

Concretamente, las directrices ofrecen orientaciones específicas y buenas prácticas, en lo que respecta al registro y autenticación de votantes, para cada uno de los principios clave del convenio, tal y como se articulan en su versión modificada (pendiente de entrar en vigor), a saber:

1.- La legitimidad del tratamiento de datos y calidad de los datos (art. 5)

2.- El tratamiento de categorías especiales de datos, incluidos los datos biométricos (art. 6)

3.- La seguridad y confidencialidad de los datos (art. 7)

4.- La transparencia del tratamiento de datos (art. 8)

5.- Los derechos de los titulares de datos (art. 9)

6.- Obligaciones adicionales y recomendaciones para los organismos de gestión de elecciones y otros controladores de datos (art. 10)

7.- Obligaciones adicionales para el tratamiento de datos biométricos

 

Cabe reseñar que estas directrices van exclusivamente dirigidas a los poderes públicos (o sujetos u organismos que colaboren con ellos) responsables del registro y autenticación de los electores (o potenciales electores) independientemente del registro o método de votación que se emplee, y no a los partidos políticos o candidatos.

A efectos del presente boletín, parecen especialmente relevantes los siguientes aspectos:

La necesidad de que la legislación electoral incluya de forma expresa el interés público como base de legitimación del tratamiento de datos.

El hecho de que el tratamiento estadístico de datos personales sobre tendencia de voto en función de variables demográficas o geográficas se considere un fin compatible con el tratamiento de datos del registro y la autenticación de votantes, siempre que existan garantías adicionales para garantizar la seguridad de los datos tales como la anonimización y la pseudonimización.

La necesaria capacitación de los trabajadores y voluntarios relacionados con los procesos de registro y verificación de los electores, como parte de las medidas de seguridad a implementar.

En cuanto a la posibilidad del uso de datos biométricos, la necesaria existencia de un marco normativo que lo prevea y lo especifique expresamente, y la prohibición de que dichos datos sean compartidos con partidos políticos, candidatos u otros terceros, debiendo ser transparente el tratamiento que de dichos datos puedan efectuar las empresas privadas que proporcionen dicha tecnología, que deberán renunciar al secreto comercial y ser completamente auditables.

3.  Observación electoral – Jordi Barrat Esteve y Mar Aguilera Vaqués

En los últimos meses se han llevado a cabo diversas misiones de observación electoral y de expertos alrededor del mundo. De las segundas, cabe destacar, a pesar de no contar con un informe público, la de la Unión Europea que examinó el referéndum constitucional que se celebró y aprobó el 16 de noviembre de 2024 en Gabón. La votación se centró en una nueva constitución que proponía, entre otras medidas, un mandato presidencial de siete años, renovable una vez de forma consecutiva. De los informes de las misiones de observación, se apuntan algunas constantes, como las campañas de desinformación en las redes que han afectado cada vez más a los procesos electorales, la participación de los jóvenes y de las mujeres tanto como votantes cómo candidatos, que sigue sin despegar, o el cuestionamiento de la transmisión de resultados, que en ocasiones ha derivado en contextos violentos tal y como se detalla a continuación.

3.1. Unión Europea

a) Mozambique (Elecciones Generales y de Asambleas Provinciales / 9 de octubre de 2024)

Según el informe preliminar de la Misión de Observación Electoral de la Unión Europea (MOU UE) de 12 de noviembre de 2024 sobre las elecciones presidenciales, legislativas y de asambleas provinciales del 9 de octubre de 2024 en Mozambique, estas se llevaron a cabo en un entorno mayormente pacífico a pesar del clima de descontento generalizado, exacerbado por las controversias en los comicios municipales de 2023. Aun así, el informe preliminar ya alertaba de que el proceso electoral estaba marcado por problemas estructurales y falta de transparencia y equidad de las instituciones involucradas.

El contexto post electoral fue violento e inestable. La MOE UE señaló irregularidades durante el conteo y alteraciones injustificadas de resultados en mesas electorales y niveles distritales. El pulso entre la MOE UE y las autoridades derivó en que no se permitió la supervisión por parte de los observadores de la UE del proceso de tabulación en varias provincias y a nivel nacional, afectando con ello todavía más la falta de transparencia.

Con el fin de contribuir a la disminución de la violencia desatada, la MOE UE insistió en la necesidad de publicar resultados desglosados por mesa electoral como medida para garantizar la integridad y la trazabilidad del proceso; cosa que no se logró.

Tanto la violencia postelectoral, incluyendo los asesinatos de Elvino Dias, asesor legal del candidato presidencial Venâncio Mondlane, y del político opositor Paulo Guambe, como la constante vulneración de derechos fundamentales, empañó todo el desarrollo político-electoral.

A fecha de hoy, la Unión Europea no ha presentado el informe final, cuyo contenido podría tener en cuenta la decisión de la máxima jurisdicción local a la hora de validar los resultados. Se trata metodológicamente de un aspecto con cierto interés ya qua la sentencia recae cuando la misión ya ha abandonado el país. Pese a que sigue pendiente tanto el informe final como la visita de retorno para presentarlo públicamente, cabe preguntarse qué hechos deben contemplase en tal documento y hasta qué fecha las novedades políticas deben se procesadas.

Mientras que, por un lado, parece lógico que una visita de retorno que se produce al cabo de dos meses o más tenga en consideración los acontecimientos políticos del país de acogida, por otro lado, la capacidad analítica de la misión se ve notablemente reducida tras el cierre de su estancia y tal factor puede incidir negativamente en las reflexiones a reflejar por escrito y de manera pública. Se trata, en definitiva, de un escenario a decidir caso por caso.

b) Sri Lanka (Elecciones Presidenciales / 21 de septiembre de 2024)

Las elecciones presidenciales de Sri Lanka de 2024 fueron un hito en el proceso democrático del país, especialmente después del Aragalaya, nombre que se le dio a las protestas ocurridas en 2022 en un contexto de grave crisis económica y política. La MOE UE apuntó que el uso de recursos del Estado por parte del candidato todavía en el poder afectó la equidad en la campaña, que estuvo marcada por un discurso agresivo y ataques personales entre los candidatos dentro y fuera de las redes sociales. En la red, el contenido fue, además de hostil, especialmente manipulador, confundiendo con ello a los votantes.

La participación de los jóvenes mejoró levemente, gracias a las reformas legales que aseguraron el voto a los que cumplían 18 años antes de las elecciones.

La representación femenina fue nula, lo que subraya la falta de avances hacia la paridad de género y la escasa voluntad política para promover la participación femenina dentro de las estructuras de los partidos, entre otros.

La transparencia en el gasto electoral siguió siendo insuficiente.

La MOE UE destacó, como nota positiva, que la sociedad civil desempeñó un papel activo en la observación de las elecciones, promoviendo la transparencia y denunciando violaciones de las normas electorales. También en Sri Lanka, grupos de observadores ciudadanos contribuyeron a supervisar el proceso electoral.

3.2. OSCE/ODIHR

a) Unión Europea (Elecciones parlamentarias / 6-9 de junio de 2024)

Los Acuerdos de Copenhague asignan a la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) la misión de observar las elecciones que se celebran en sus Estados participantes, que no miembros según la terminología al uso en este organismo. Al hilo de este compromiso, su Oficina de Derechos Humanos e Instituciones Democráticas (ODIHR) viene siguiendo desde hace años todos estos comicios, pero en 2024, significativamente, ha incluido además la observación de las elecciones al Parlamento europeo.

Anteriormente, y siempre tras la correspondiente invitación, solamente había habido una misión en 2004, que quedó limitada a una evaluación pre-electoral¹¹, y otra en 2009, concebida esta vez como una misión de expertos con 15 analistas¹² Será 15 años más tarde, en 2024, cuando OSCE/ODIHR decida dar un paso más y desplegar una Special Election Assessment Mission (SEAM), es decir, no se trata de una misión completa de observación electoral, pero se acerca ya al formato que suele emplearse en los países de Europa occidental, como España. Tal doble vara de medir, con formatos diferentes según el país observado, siempre ha generado, por cierto, críticas de ciertos Estados que contemplan este comportamiento como una prueba del sesgo existente en OSCE / ODIHR. En el caso de la Unión Europea, la misión quedó integrada por siete expertos y diez analistas regionales. Estuvo encabezada por la islandesa Ingibjörg Sólrún Gísladóttir.

El hecho de que exista una nueva misión tras una década y media de ausencia ya indica el momento especial en que viven tanto la observación electoral como las democracias en general. El deseo de contar con una misión de la OSCE responde seguramente, entre otras razones, a la voluntad de afianzar la legitimidad de estos comicios y hacer frente a determinadas derivas que pueden ponerla en cuestión, como el rol preocupante de las redes sociales y la desinformación electoral.

De forma paralela a la misión de la OSCE, conviene destacar la existencia de una sólida misión impulsada por la propia sociedad civil de la Unión Europea, al estilo de los grupos de observación doméstica que abundan en otras latitudes, pero que brillan por su ausencia en nuestros lares. Se trata de una grave disfunción en la que conviven incomprensibles restricciones legales, como en España, con la falsa creencia que en democracias consolidadas ya no hay nada que observar ni nada que recomendar.

Afortunadamente, esta tendencia se está revertiendo y ElectionWatch es un buen botón de muestra. Esta entidad de base austriaca ha coordinado un amplio dispositivo cívico de observación en los 27 países de la Unión Europea y ha impulsado debates sobre la mejora del funcionamiento democrático de las instituciones de la Unión Europeo¹³. En España, Observadors per la Democràcia (ODEM)¹⁴ intenta desde hace unos años desarrollar misiones de observación electoral ciudadana y ha conseguido ser acreditada como tal por juntas electorales de zona.

b) Estados Unidos de América (Elecciones generales / 5 de noviembre de 2024)

El número actual de Escrutinio coincide con las elecciones presidenciales y parlamentarias celebradas en Estados Unidos de América el 5 de noviembre de 2024. Se trata, por lo tanto, de una ocasión ideal para destacar algunos aspectos de las misiones de observación electoral desplegadas al efecto.

Por un lado, OSCE / ODIHR, en cumplimiento de su mandato, viene enviando misiones de observación desde 2002 y en este caso con un formato LEOM (Limited Election Observatiob Mission), es decir, un modelo a medio camino entre las meras misiones de evaluación y las completas de observación. Las LEOM cuentan, por ejemplo, con analistas y observadores de largo plazo, pero no con los de corto plazo, que suelen permanecer en el país una semana a lo más.

Por otro lado, la Organización de Estados Americanos (OEA) desplegó por tercera vez una misión de observación electoral a Estados Unidos de América, lo que supone un logro notable habida cuenta tanto de las dificultades metodológicas y logísticas que entraña, como del hecho de que existen todavía países del hemisferio que nunca han recibido la visita de tales misiones, como Argentina, Chile o el vecino Canadá.

A nivel de contenido, las presidenciales de 2024 tenían como precedente lo ocurrido cuatro años antes, incluido un intento violento de disrupción institucional, y un sinfín de críticas, más o menos infundadas, sobre la calidad y credibilidad de las operaciones electorales, desde el registro de electores hasta la tabulación y publicación de resultados.

Los informes de observación, en ambos casos limitados todavía a los preliminares y no finales, destacan la normalidad e incluso resiliencia o vitalidad en la que se desarrollaron los comicios el pasado mes de noviembre. Cabe reseñar la aceptación de los resultados por parte de los contendientes, algo no menor a la vista de los precedentes inmediatos. Los textos hacen hincapié en las tareas de preparación llevadas a cabo por los diversos responsables electorales, incluyendo medidas de información ciudadana, que contribuyeron a ahuyentar bulos y a fortalecer el proceso. Pese a ello, persisten las dudas en ciertos ámbitos, entre otros en cómo afectan ciertas normas, de mayor o menor laxitud, al registro de electores de ciertos segmentos de población en particular. Se destaca también la elevada litigiosidad con decisiones judiciales a menudo postergadas al cierre del periodo electoral.

Al hilo de lo reseñado anteriormente en el caso de la Unión Europea, llama la atención que Estados Unidos tampoco cuente con una normativa compatible con la observación electoral. Al tratarse de un proceso descentralizado, cada demarcación cuenta con su propia legislación y en algunos casos no es favorable a estas tareas de supervisión. Se trata de un hecho paradójico habida cuenta que Estados Unidos apoya tradicionalmente tales actividades en otros países.

4.  Derecho electoral y nuevas tecnologías – Rafael Rubio Núñez

4.1. El Tribunal Constitucional rumano anula el proceso electoral para la elección del Presidente por la injerencia rusa a través de redes sociales

El Tribunal Constitucional Rumano en su decisión núm 32, de 5 de diciembre de 2024 anuló el proceso electoral para la elección del Presidente, a menos de 72 horas de la celebración de la segunda vuelta y días después de haber confirmado la validez de su primera vuelta. El motivo fue la injerencia rusa, principalmente a través de las redes sociales, a favor del candidato independiente, y pro-ruso, Călin Georgescu, que pasó de un apoyo en las encuestas que rondaba el 1% a un resultado en las urnas cercano al 24%, que le permitió ganar la votación y pasar a la segunda vuelta.

Según la información desclasificada por el gobierno rumano, la campaña hibrida se realizó a través de las plataformas sociales, especialmente Tik-Tok, donde se crearon más de 25.000 cuentas falsas en la última semana previa a la elección y se distribuyó publicidad política sin etiquetarla como tal (en contra de las normas de la plataforma y de la ley electoral rumana). Para lograrlo se financió a influencers, cuyos mensajes se amplificaban con la actuación de bots y granjas de trolls coordinados. Además, durante la semana previa a la elección, las páginas oficiales relacionadas con el censo y la elección sufrieron un aumento progresivo de ciberataques masivos. Según los documentos revelados, la mayoría de estas actuaciones estaban financiadas y coordinadas desde fuera del país, por medio de canales de Telegram y Discord, para tratar de eludir el control de las autoridades¹⁵. Todo lo anterior permitió a los investigadores del CSTA (Consejo de Seguridad Nacional) concluir que hubo injerencias de Rusia en el proceso electoral y que éstas favorecieron a un candidato, Georgescu Călin.

La decisión adoptada, anular unas elecciones, es siempre una decisión extraordinaria y extrema que supone poner en tensión todo el sistema democrático, cuestionando las condiciones en que los electores han decidido su voto. Los motivos se reducen a una serie de causas establecidas expresamente en la ley (aunque en ocasiones como conceptos jurídicos indeterminados) y habitualmente relacionadas con la votación (en un número representativo de los colegios electorales), la inelegibilidad de los elegidos y la ausencia de garantías necesarias, que es donde se incluirían las coacciones a la libertad del voto o la ausencia de equidad. En todo caso, las irregularidades deben ser graves (afectando sustancialmente la integridad electoral), dolosas y determinantes para el resultado de la elección, primando en caso de duda la validez de la elección. Más extraordinario es todavía la nulidad general de todo el proceso electoral, algo que se prohíbe expresamente en algunos países, cuyas causas son tan extraordinarias como: su celebración sin convocatoria previa, su realización en día distinto al de la convocatoria, o la existencia de actos de violencia o coacción suficientes para alterar su resultado.

En el caso que nos ocupa los motivos alegados en la sentencia son: por un lado, la ventaja de un candidato, y el trato de favor de la plataforma social, que afecta al principio de equidad electoral; por otro, la opacidad algorítmica que afecta a la necesaria transparencia de estos procesos y, en tercer lugar, las serias sospechas de financiación irregular, evidenciada por el descuadre entre los millones de euros empleados en favorecer la campaña de Georgescu (por ejemplo una cuenta de TikTok que en un mes pagó más de 360 mil euros para favorecer mensajes favorables al candidato), mientras el mismo declaraba al órgano electoral no haber invertido ni un euro en publicidad.

La Comisión Europea, en aplicación del Reglamento de Servicios Digitales, solicitó a Tik Tok la conservación de la información y activó sus mecanismos de seguimiento, convocando el European Board for Digital Services. Por su parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) rechazó el 21 de enero de 2025 las «medidas cautelares» solicitadas por Calin Georgescu contra la anulación de la elección presidencial.

NOTAS:

1.  Se citan, en particular, de la propia Comisión de Venecia, el Informe sobre tecnologías digitales y elecciones (CDL-AD(2019)016), los Principios sobre el uso de las tecnologías digitales en los procesos electorales respetuoso con los derechos fundamentales CDL-AD(2020)037; y del Consejo de Europa el Convenio revisado para la protección de los individuos en relación con el tratamiento de datos personales, reformado a través del Protocolo CETS nº 223 (CM/Inf(2018)15), así como el Convenio marco sobre inteligencia artificial y derechos humanos, democracia y Estado de Derecho (CETS 225). 

2.  Interim Opinion on possible legislative solutions to conduct future electoral processes in Haiti, adoptada por la Comisión de Venecia en su 139ª sesión plenaria (Venecia, 21 a 22 de junio de 2024) - CDL-AD(2024)017

3.  Opinion on the Law of the Republic of Moldova on the partial implementation of the postal vote, adoptada por la Comisión de Venecia en su 139ª sesión plenaria (Venecia, 21 a 22 de junio de 2024) - CDL-AD(2024)022

4.  Draft Follow-up Opinion to the Joint Opinion on the draft amendments to the Election Code and to the Rules of Procedure of the Parliament of Georgia, adoptada por la Comisión de Venecia en su 139ª sesión plenaria (Venecia, 21 a 22 de junio de 2024) - CDL-AD(2024)010

5.  Draft Opinion on amendments to the Election Code which abolish gender quotas, adoptada por la Comisión de Venecia en su 139ª sesión plenaria (Venecia, 21 a 22 de junio de 2024) - CDL-AD(2024)023

6.  Urgent Opinion on the Law of Georgia on Transparency of Foreign Influence, adoptada por la Comisión de Venecia en su 139ª sesión plenaria (Venecia, 21 a 22 de junio de 2024) - CDL-PI(2024)013

7.  Final Opinion on possible constitutional and legislative solutions to conduct future electoral processes in Haiti, adoptada por la Comisión de Venecia en su 141ª sesión plenaria (Venecia, 6 a 7 de diciembre de 2024) - CDL-AD(2024)042

8.  Los recurrentes se refieren a la Ley constitucional nº 1, de 19 de octubre de 2019, que redujo el número de escaños de la Cámara de Diputados y del Senado; la Ley nº 177, de 23 de diciembre de 2020, sobre la delimitación de las circunscripciones; y la Ley nº 84, de 30 de junio de 2022, que eximió a ciertos partidos y agrupaciones políticas de la obligación de recoger firmas para la presentación de candidaturas

9.  La Comisión participa en las misiones de observación electoral de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, en las cuales se responsabiliza de las labores de asesoramiento jurídico y de asistencia a la redacción de los informes.

10.  El Convenio fue adoptado en 1981, entrando en vigor en 1985. Ha sido posteriormente modificado por el “Protocolo adicional sobre las autoridades de control y flujos transfronterizos de datos” [ETS 181], adoptado en 2001, y más recientemente por el “Protocolo por el que se modifica el Convenio 108” [Council of Europe Treaty Series (CETS) 223] (pasando a denominarse Convenio 108+), adoptado en 2018, pero pendiente aún de las ratificaciones necesarias para su entrada en vigor. El convenio previó la creación de un Comité Consultivo, formado por representantes de cada uno de los Estados parte del convenio, contando actualmente con 55 miembros de pleno derecho, además de con une serie de observadores, entre cuyas funciones se encuentran la de hacer propuestas, tales como estas directrices, para facilitar y mejorar la aplicación del convenio. 

11.   https://www.osce.org/files/f/documents/4/d/33421.pdf

12.   https://www.osce.org/odihr/elections/eu/117716

13.   https://www.wahlbeobachtung.org/wp-content/uploads/2024/09/election-watch.eu-eam-ep-elections-2024-final-report-300924.pdf

14.   https://x.com/ODEM_associacio

15.   Algunos informes sobre estas acciones, son accesibles en: https://edmo.eu/publications/overview-of-propaganda-and-false-narratives-circulating-on-november-30-and-december-1-on-social-media/; https://edmo.eu/blog/algorithmic-influence-on-elections-insights-from-romanias-case-study/; https://edmo.eu/edmo-news/brod-observational-snapshot-romanian-presidential-elections-controversy-the-view-from-facebook-december-1-8th-2024/; https://edmo.eu/edmo-news/brod-observational-snapshot-romanian-presidential-elections-controversy-the-view-from-facebook-december-8th-15th-2024/